"Eckpunkte
für die Weiterentwicklung des Privatfunks in Baden-Württemberg
stehen fest"
Am 1. 1. 1998 ist der Staatsvertrag über den Südwestrundfunk (SWR-StV) in Kraft getreten[1]. Das Inkrafttreten eines mittlerweile zum dritten Mal novellierten Landesmediengesetzes[2] in Baden-Württemberg steht unmittelbar bevor[3].
In dieser Situation hat der Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (VGH) einen ausführlich begründeten Beschluß verkündet, wonach ein privater Rundfunkveranstalter keine Möglichkeit hat, die Landesregierung zum Einschreiten gegen einen seiner Meinung nach bestehenden Verstoß gegen § 3 Abs. 1 SWR-StV zu zwingen. Diese Vorschrift bestimmt, daß der Südwestrundfunk (SWR) in Baden-Württemberg vier Hörfunkprogramme veranstaltet.
Der Beschluß fällt mit einer politischen Diskussion über die Frage zusammen, ob dem SWR neben den vorhandenen Programmen die Verbreitung seines derzeit nur versuchsweise ausgestrahlten Jugendprogramms "DasDing" gestattet werden soll[4].
Der Verwaltungsgerichtshof folgt mit seinem Beschluß auch nach dem Wechsel der Zuständigkeit für Rundfunkfragen vom zehnten auf den ersten Senat weiterhin einer dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk wohlgesonnenen Linie und hat sich den politischen Forderungen nach einer Begrenzung der Programmzahl beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk soweit möglich entgegengestellt.
Diese Zielsetzung war auch im Verfahren der Staatsvertragsverhandlungen vorhanden und Gegenstand der Gespräche; sie wurde jedoch nicht Inhalt des Staatsvertrages selbst und ist auch in der Amtlichen Begründung nicht angesprochen.
Ihre Frequenzausstattung soll demgemäß nach den Planungen der LfK durch die in der "Mannheimer Erklärung" mit dem SWR ausgehandelten Frequenzen nur in besonderen Fällen weiter verbessert werden. Die freigewordenen Frequenzen sollen nach dem Willen der Politik und der LfK vielmehr für die Zulassung eines vierten überregionalen privaten Hörfunkprogramms in Baden-Württemberg verwendet werden[9]. Dieses Programm soll sich - wie "DasDing" - vorwiegend an "junge Menschen" wenden[10]. Eine nähere Definition des Begriffes "jung" wird nicht gegeben; offen bleibt, ob damit eine Zielgruppe unterhalb oder parallel zu den von SWR 3 auftragsgemäß (§ 3 Abs. 1, 2. Spiegelstrich, SWR-StV) angesprochenen "jüngeren Menschen" gemeint ist. Faktisch liegt der Altersdurchschnitt der SWR 3-Hörer dem Vernehmen nach deutlich über 30; vom Programmchef werden die 20- bis 39jährigen Zuhörerinnen und Zuhörer als Kernzielgruppe bezeichnet[11].
Die Ast. hatte zunächst ein Eingreifen der Rechtsaufsicht (Land Baden-Württemberg) beantragt; nachdem dies vom Staatsministerium Baden-Württemberg abgelehnt worden war, hatte sie beim VG Stuttgart erfolglos einen Eilantrag auf eine entsprechende Verpflichtung des Landes gestellt und diesen in der Beschwerde beim VGH weiterverfolgt.
Der VGH hielt die Beschwerde für zulässig, aber unbegründet.
Das Verwaltungsgericht hatte in seinem Beschluß schon die Zulässigkeit abgelehnt. Es hatte dabei auf das fehlende Rechtsschutzbedürfnis der Ast. abgehoben, die es mit dem fehlenden Anspruch auf ein Tätigwerden der Rechtsaufsicht begründete. Diese Auffassung des Verwaltungsgerichts verkannte aber, daß nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts das Bestehen der Möglichkeit einer Rechtsverletzung bereits zur Zulässigkeit des Antrags führt, auch wenn Konsequenz bei darauffolgender Ablehnung eines tatsächlichen Anspruchs im materiellen Teil sein kann.
Die Annahme der Möglichkeit einer Rechtsverletzung zu Lasten der Ast. stützt der VGH auf zwei Gesichtspunkte. Zum einen könne aufgrund der "Besonderheiten des Rundfunkwesens" nicht schon - wie sonst im Zusammenhang mit der staatlichen Rechtsaufsicht - aus der "Erkenntnis, daß Rechtsaufsicht im allgemeinen ausschließlich zu dem Zweck ausgeübt wird, das staatliche Interesse an einer gesetzmäßigen Verwaltung durchzusetzen" darauf geschlossen werden, daß "demgemäß unter keinem denkbaren Gesichtspunkt ein Anspruch auf rechtsstaatliches Tätigwerden besteht"[13]. Zum zweiten sei eine subjektiv wirkende Begünstigung der Ast. aus der Programmzahlfestsetzung in § 3 SWR-StV nicht von vornherein auszuschließen; deren genaue Feststellung sei Teil der Begründetheitsprüfung.
Offen bleibt, welche Überlegungen den VGH dazu bewegt haben, für das Rundfunkwesen Besonderheiten der staatlichen Aufsicht anzunehmen, die möglicherweise ein Eingreifen über den Zweck der Durchsetzung des staatlichen Interesses an einer gesetzmäßigen Verwaltung hinaus rechtfertigen würden. Die staatliche Rechtsaufsicht im Rundfunkwesen ist - auch nach den im materiellen Teil folgenden Ausführungen des VGH selbst - nur sehr begrenzt und vorsichtig zu begründen und erst recht wahrzunehmen. Inwiefern hier eine Anspruchsgrundlage für rechtsaufsichtliche Maßnahmen im Interesse anderer als der genannten Ziele denkbar sein könnte, bleibt offen.
Im Ergebnis gibt die gewählte Lösung dem VGH Gelegenheit, eine Grenzziehung zwischen Zulässigkeit und Begründetheit des Antrags herauszuarbeiten, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts dogmatisch geboten ist.
Der VGH prüft im materiellen Teil das Vorliegen eines Anordnungsanspruchs der Ast. anhand der Vorschriften des SWR-StV selbst (1.) und geht dabei auf die verfassungsrechtlichen Vorgaben ein, die die Rundfunkfreiheit in der Ausgestaltung des Bundesverfassungsgerichts erfahren hat (2.). Das Ergebnis gleicht er mit der einfachgesetzlichen Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit in Baden-Württemberg anhand des SWR-StV (3.) und des Landesmediengesetzes ab (4.).
Der VGH deutet selbst an, daß die Landesanstalt für Kommunikation bei der Frequenzvergabe an den öffentlich-rechtlichen Rundfunk im Rahmen der Erstellung der NutzungsplanVO nach §§ 5, 7 LMedienG möglicherweise Spielräume haben könnte, einer übertriebenen Programmexpansion der öffentlich-rechtlichen Seite entgegenzutreten. Darin könnte ein leiser Hinweis darauf gesehen werden, daß in der heutigen Situation die Rechtsprechung des VGH zu neuen öffentlich-rechtlichen Programmen sich an strengeren Kriterien ausrichten könnte als noch im S 4-Beschluß[17].
Aus dieser Möglichkeit, im Verfahren der Nutzungsplanung auf die Sendemöglichkeiten des SWR Einfluß zu nehmen, ergibt sich zwanglos die Möglichkeit, gegen die NutzungsplanVO in der den SWR nach Meinung der Ast. widerrechtlich begünstigenden Form Normenkontrollklage zu erheben. Die Normenkontrollklage (§ 47 VwGO) ist zulässig, wenn die Möglichkeit eigener rechtlicher Betroffenheit durch die angegriffene Rechtsvorschrift besteht (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Nach den Ausführungen des VGH im hier besprochenen Verfahren wäre die Zulässigkeit wohl zu bejahen; die NutzungsplanVO der LfK wurde bereits (erfolgreich) vor dem VGH angegriffen[18]. Ob allerdings ein Erfolg in der Sache denkbar wäre, kann nicht sicher prognostiziert werden, da sich der VGH in der Frage, ob es sich bei den Metro-Fenstern von SWR 3 um eigene Programme oder um echte Fenster handelt und welche Frequenzausstattung für deren Ausstrahlung nach §§ 5, 7 LMedienG verlangt werden kann, bedeckt hält. Der Hinweis auf §§ 5, 7 LMedienG deutet jedoch an, daß Rechtsschutz auf diesem Weg mindestens für denkbar gehalten wird. Allerdings ist auch hier fraglich, welche Ansprüche ein privater Konkurrent daraus herleiten will, da es sich zunächst um Planungsgrundsätze zur Nutzungsplanung durch die LfK handelt. Dieser will der VGH aber offenbar durchaus einen Spielraum für die Vergabe von Frequenzen an zusätzliche Programmangebote der öffentlich-rechtlichen Anstalten zubilligen.
Schließlich hätte der Ast. möglicherweise auch eine Unterlassungsklage aus unlauterem Wettbewerb (§ 1 UWG) offengestanden. Allerdings stellt sich hier in besonderer Schärfe die Frage, ob das Wettbewerbsrecht neben den spezialgesetzlichen Regelungen des SWR-StV und ggf. des LMedienG noch anwendbar sein kann. Immerhin haben Zivilgerichte in vergleichbaren Fällen die Anwendbarkeit des UWG bejaht[19]. Im konkreten Fall wurde allerdings - mit ähnlichen Erwägungen, wie sie der VGH anstellt - geurteilt, daß die Veranstaltung eines weiteren Hörfunkprogramms nicht wettbewerbswidrig ist, solange sie der Grundversorgung dient oder der Entwicklungsgarantie der öffentlich-rechtlichen Anstalt entspricht.
Auch mit anderen prozessualen Ansätzen wäre das Bestreben der Ast. daher vermutlich nicht erreichbar gewesen. Eine Einschränkung programmlicher Expansion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist daher rechtlich nur schwer erreichbar. Der VGH scheint diese Begrenzungsmöglichkeiten nur im objektiven Recht der Anstalt selbst sowie allenfalls bei der Frage der Frequenzvergabe durch die LfK zu sehen.
Insgesamt ist dem Verwaltungsgerichtshof einmal mehr ein rundfunkrechtlich erfreulich klarer Beschluß gelungen, der sich durchaus in der Tradition des Gerichtes befindet. Die Landespolitik und der private Rundfunk müssen sich (einmal mehr) ins Stammbuch schreiben lassen, daß politische Bemühungen nicht ausreichen, um die wichtige Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nachhaltig in Frage zu stellen.
Der VGH konnte sich allerdings auch leicht aus der Verantwortung für ein insgesamt ausgewogenes duales Rundfunksystem begeben. Die Frage, wie schwer den privaten Rundfunkveranstaltern das Leben gemacht werden darf, brauchte er nicht einmal zu stellen. Bedauerlich ist insoweit, daß durch die geplante Novelle des Landesmediengesetzes das Instrument der Nutzungsplanung in Baden-Württemberg entfällt, das bundesweit einen beachtlichen Versuch darstellte, die Interessensphären von öffentlich-rechtlichem Rundfunk und Privatfunk rechtssicher und in einem von planerischen Grundsätzen getragenen Verfahren abzugrenzen. Damit konnte der in der Entwicklungsgarantie der öffentlich-rechtlichen Sender angelegten (und an sich zulässigen, im einzelnen aber durchaus bedenklichen) Programmexpansion ein einerseits unabhängiges, andererseits aber ebenfalls von direkter staatlicher Einflußnahme freies Kontrollinstitut zur Seite gestellt werden, daß mäßigenden Einfluß hatte. Nunmehr traut sich der Gesetzgeber zu, diese sensiblen Fragen in einem nur schwerfällig zu ändernden Gesetz direkt zu regeln.
Im Ergebnis ist festzuhalten, daß sich die höchst- und obergerichtliche Rechtsprechung festigt, nach der Programmzahlbegrenzungen der öffentlich-rechtlichen Sender bisher nicht gerichtlich durchgesetzt werden konnten. Die Untersagung der Verbreitung von zusätzlichen Programmen ist bisher weder privaten Veranstaltern noch anderen Landesregierungen gelungen[21].
[*] Zugleich Anmerkung zu VGH Mannheim, Beschluß vom 27. 4. 1999, Az.: 1 S 165/99
[1] Gesetz zu dem Staatsvertrag über den Südwestrundfunk, vom 21. 7. 1997, GBl. (Baden-Württemberg) S. 297, 300.
[2] Entwurf des Gesetzestextes.
[3] Das Inkrafttreten des Gesetzes ist zum 1. 8. 1999 geplant.
[4] Vgl. epd medien, "Teufel ist gegen Jugendradio", Nr. 21 vom 20. 3. 1999, S. 16; zur Verbreitung von DasDing Diesbach, Martin, Rechtsfragen der terrestrischen und kabelgestützten Verbreitung des Jugendradios "DasDing" durch den Südwestrundfunk, ZUM 1999, 228.
[5] Zur Entstehungsgeschichte des SWR-StV vgl. Scherer, Frank, Der Staatsvertrag über den Südwestrundfunk und die ARD-Reform, ZUM 1998, 8.
[6]
Gemeinsame Pressemitteilung des Staatsministeriums und der CDU-Landtagsfraktion
von Baden-Württemberg vom 16.01.1999,
"Eckpunkte
für die Weiterentwicklung des Privatfunks in Baden-Württemberg
stehen fest"
[7]
"Gemeinsame
Presseerklärung: Einigung über Frequenzen - ,Mannheimer Erklärung'
von LfK, LPR, SDR und SWF zur Frequenzoptimierung im Südwesten Deutschlands"
vom 14.07.1998.
[8]
Vgl. Amtliche Begründung zum Entwurf
eines Landesmediengesetzes, Stand 6. 5. 1999, Zu § 18, Absatz
2, Seite 53 (http://www.mfg.de/mdgesnov 060599.pdf); sowie die
Sendegebietsdarstellungen
der Bereichssender in Baden-Württemberg durch die LfK
[9]
Amtliche Begründung zum Landesmediengesetz 1999 (Entwurf), Zu §
18, Absatz 2, S. 53; Pressemeldung der LfK vom 10.03.1999,
"Landesmediengesetzentwurf
ist gute Grundlage für Novellierung - Dr. Thomas Hirschle: ,Privates
Jugendradio ist Bereicherung für Hörfunklandschaft'"; Gemeinsame
Pressemitteilung des Staatsministeriums und der CDU-Landtagsfraktion von
Baden-Württemberg vom 16. 1. 1999, aaO; vgl. auch Schneider, Guido,
Das Ohr dicht am Nachwuchs, HORIZONT, Heft 22/1999.
[10] Vgl. § 18 Abs. 2 Nr. 3 LMedienG-E in der Fassung vom 6. 5. 1999; Amtliche Begründung, Zu § 18, Abs. 2, S. 53 (aaO).
[11] Schneider, Guido, aaO.
[12] VGH Baden-Württemberg, aaO; § 3 SWR-StV.
[13] VGH Baden-Württemberg, aaO.
[14] BVerwG, Urt. vom 21. 10. 1998, Az.: 6 A 1.97, abgedruckt in epd medien-Dokumentation, Heft 31/32 vom 28. 4. 1999, S. 15 ff.; OLG Dresden, Urt. vom 26. 7. 1995, Az.: 12 U 58/95, GRUR 1996, 73, bei Klagabweisung in der Sache (5. Hörfunkprogramm des MDR - "Sputnik").
[15] Unter Bezugnahme auf BVerfGE 90, 60 (91); 83, 238 (299).
[16] BVerwG, aaO; OLG Dresden, aaO.
[17] VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 30. 8. 1994, Az.: 10 S 3152/93, VBlBW 1995, 93.
[18] VGH Baden-Württemberg, aaO.
[19] OLG Dresden, aaO.
[20] Vgl. §§ 5, 7 LMedienG sowie die Verordnung der LfK über einen Nutzungsplan für die drahtlosen Frequenzen und für die Kabelnetze (NutzungsplanVO) vom 21. 9. 1994 (GBl. S. 504), zuletzt geändert durch VO vom 24. 7. 1998 (GBl. S. 523).
[21] Vgl. hinsichtlich der Verbreitung eines 5. Hörfunkprogramms durch den MDR die Entscheidungen des OLG Dresden, aaO, und des BVerwG, aaO.
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