Bezug: Satzung über die Zugangsfreiheit zu digitalen Diensten

Inhaltsübersicht:

I. Zielsetzung
II. Begriffsdefinitionen

1. Zugangsdienste
2. Berechtigte

1. Rechtsschutz für den Berechtigten
2. Rechtsschutz für den Verpflichteten

I. Zielsetzung

Mit der am 01.11.2000 in Kraft getretenen Satzung soll der Zugang zu digitalen TV-Diensten gesichert werden. Die Satzung regelt verschiedene Ansprüche von Programmanbietern und -vermarktern ("Berechtigte") gegenüber Anbietern von Zugangsdiensten ("Verpflichtete"). Zielsetzung ist die Verhinderung eines Mißbrauchs der "Gatekeeper"-Stellung, die insbesondere die Unternehmen der  KirchGruppe innehaben; aber auch andere Dienstleister werden vom Anwendungsbereich der Satzung erfaßt.

II. Begriffsdefinitionen

1. Zugangsdienste

Die Definition in § 1 Abs. 2 der Satzung faßt unter den Begriff "Dienste und Systeme, die - unabhängig von deren Übertragungsmedium - der Herstellung, dem Transport, der Vermarktung oder dem Empfang digitaler Datenströme über dazu bestimmte Teilnehmerendgeräte (Decoder)" dienen, soweit Fernsehdienste übermittelt werden. Rechtstatsächlich wird der Zugang zum digitalen Fernsehen zum einen durch die Kontrolle des physischen Zugangsweges, also das Eigentum an Netzen oder Sendeanlagen (Satelliten-, terrestrische Sendeanlagen) beherrscht. Von wesentlicher Bedeutung ist zum anderen die Kontrolle eines Verschlüsselungssystems für die übermittelten Signale ( Conditional Access - CA [engl.]). Bei der Programmausstrahlung durch die Rundfunkveranstalter selbst werden CA-Systeme vor allem zum Schutz von und zur Zugangskontrolle bei Pay-TV-Angeboten wie Premiereworld verwendet. Zunehmend begnügen sich aber auch Kabelanlagenbetreiber nicht mehr mit ihrer reinen Transportfunktion, sondern wollen Programmsignale selbst verschlüsseln (einschließlich der von den Veranstaltern als "Free TV" ohne Nutzungsgebühren für die Zuschauer angebotenen Programme), um an der Wertschöpfung dieser Programme direkt beteiligt zu werden.

a) Unter "Dienste und Systeme" sind technische Vorrichtungen aller Art zu verstehen, die der Kontrolle des Datenstroms durch einen Informationsmittler (Sendeanlagen- oder Plattformbetreiber) dienen. Während in offenen Netzen keine Kontrolle des Datenflusses durch den Netzbetreiber erfolgt und die Anbieter sich darauf beschränken, den Zugang zu ihren eigenen Angeboten zu erfassen und ggf. zu kontrollieren (bspw. zur Gebührenerhebung), hat sich im digitalen Fernsehen faktisch ein Modell durchgesetzt, bei dem Netz- oder Plattformanbieter auch fremde Dienste kontrollieren wollen und können. Diese Machtstellung muß zur Verhinderung von Mißbrauch kontrolliert werden und wird daher rechtlichen Regelungen unterworfen.

b) Mit der Einbeziehung von Diensten, die "der Herstellung, dem Transport, der Vermarktung oder dem Empfang digitaler Datenströme" dienen, wird der Definitionsbereich erstreckt auf Betreiber bzw. Anbieter von

• Multiplexen, in denen die einzelnen Programmsignale der Anbieter gebündelt und zu einem standardgerechten Gesamtdatenstrom zusammengeführt werden;
• Playout-Centern, in denen die Datenströme für die Satelliten- oder Kabelnetzverbreitung aufbereitet und ausgesandt werden;
• digital ausgerüsteten Kabelanlagen (bzw. Teilen davon), die der Verbreitung von Programmsignalen Dritter dienen;
• gebündelten Programmpaketen, in denen Einzelprogramme nach den Vermarktungsinteressen des Anbieters oder Plattformbetreibers zur gemeinsamen Vermarktung zusammengefaßt werden;
• Programmplattformen, auf denen unterschiedliche Programmangebote unter einer einheitlichen Sendetechnik und Gestaltung angeboten werden;
• Vermarktungsplattformen, auf denen Programme unterschiedlicher Anbieter gemeinsam vermarktet werden;
• CA-Systemen (einschließlich Subscriber Management und Subscriber Authorisation Systems, SMS/SAS), mit denen der Zugang zu den Programmen kontrolliert und Abrechnungsfunktionen erbracht werden.

Alle Anbieter solcher Dienste unterliegen den Anforderungen und Verpflichtungen der Satzung.

2. Berechtigte

Von der Satzung begünstigt sind die Nutzer von Zugangsdiensten. Dies sind alle Veranstalter oder Vermarkter eigener oder fremder  Fernsehprogramme und begleitenden Angebote, die Zugangsdienste in Anspruch nehmen wollen, § 3 der Satzung.

III. Anforderungen und Verpflichtungen nach der Satzung

Zur Sicherung der Chancengleichheit des Zugangs kann hingegen gerade eine Preisdifferenzierung erforderlich sein. Dies wird an den explizit erwähnten regionalen TV-Angeboten deutlich, die aufgrund geringerer Reichweitenerwartungen nicht die Vergütungen bundesweiter Programme aufbringen können. Entsprechendes gilt für alle Arten von Spartenprogrammen.

Mit §§ 13 Abs. 4, 15 Abs. 4 enthält die Satzung Regelungen, die im Gegensatz zu den Vorschriften, die konkurrierende Programmplattformen begünstigen, schon in nächster Zukunft von Bedeutung sein werden. Während konkurrierende Pay-TV-Plattformen auf dem deutschen TV-Markt derzeit nicht zu erwarten sind, regeln diese Vorschriften nämlich die bereits heute strittige Öffnung des Endgerätemarktes. Bisher konnten die KirchGruppe und die Deutsche Telekom AG durch die verwendete Verschlüsselungstechnologie und die Exklusivität von Programmrechten ein Endgerätemonopol für die d-box durchsetzen. Die Satzung sieht in den genannten jetzt Vorschriften vor, nach denen marktbeherrschende, vertikal integrierte Anbieter von Programmen und Zugangsdiensten ihre Programme auch über dritte Dekodersysteme empfangbar machen müssen. Die Landesmedienanstalten greifen damit eine öffentliche Forderung auf, die auch im Verfahren der Europäischen Kommission über die Beteiligung von BSkyB an der KirchGruppe eine wesentliche Rolle spielte. Die KirchGruppe und wohl auch die Deutsche Telekom AG müssen daher für die von ihnen angebotenen Programme die Voraussetzungen zur Nutzbarkeit über Fremddekoder herbeiführen. Eine wichtige Forderung insbesondere der Gerätehersteller, aber auch von Interessenvertretungen wie dem  Free Universe Network e.V. (FUN) wird damit erfüllt. Die zuständige Landesmedienanstalt kann zur Herstellung der erforderlichen technischen Voraussetzungen nach der Übergangsvorschrift des § 16 Abs. 1 der Satzung eine Frist bestimmen. Denkbare Verfahren sind insbesondere die Verschlüsselung mit mehreren Schlüsseln (Simulcrypt) oder die Herstellung der Nutzbarkeit des Kirch'schen Verschlüsselungssystems durch Dekoder dritter Hersteller mittels Common Interface (CI). Die Landesmedienanstalten präferieren offenbar die letztgenannte Lösung, ohne sich jedoch darauf verbindlich festlegen zu wollen (vgl. § 13 Abs. 1 Satz 3 der Satzung).

IV. Verfahrensvorschriften

V. Rechtsschutz

1. Rechtsschutz für den Berechtigten

a) Verwaltungsrechtliche Vorgehensweise

Der Berechtigte kann zunächst die in der Satzung selbst vorgesehenen Verfahren der Offenlegung technischer Parameter und Entgelte (§ 7 der Satzung) und das Beschwerdeverfahren (§ 9 der Satzung) einleiten. Zum Beschwerdeverfahren ist allerdings erforderlich, daß ein "Veranstalter" handelt. Die Satzung läßt offen, ob davon alle Berechtigte nach § 3 der Satzung umfaßt sind oder ob das Beschwerderecht mit dem Begriff auf zugelassene Rundfunkveranstalter eingeengt werden soll.

Auszugehen ist davon, daß mit "Veranstalter" jeder Berechtigte im Sinne der Satzung gemeint ist. Denn es ist nicht anzunehmen, daß der Dreh- und Angelpunkt der Satzung, das Beschwerderecht, in Abweichung vom ansonsten weiten Wortlaut der Berechtigungen auf zugelassene Veranstalter eingeengt werden sollte. Vielmehr kann jeder Berechtigte das Verfahren einleiten und die moderierende und letztlich beaufsichtigende Rolle der zuständigen Landesmedienanstalt in Anspruch nehmen.

Die Landesmedienanstalt ist bei Einleitung eines Beschwerdeverfahrens berechtigt und verpflichtet,

die geltend gemachten Ansprüche des Beschwerdeführers zu prüfen und

gegebenenfalls nach fruchtlosem Ablauf der Abhilfefrist selbst geeignete Maßnahmen zur Abhilfe zu ergreifen.

Sollten derartige Maßnahmen nicht ergriffen werden, steht dem Berechtigten der verwaltungsgerichtliche Rechtsweg zur Erzwingung eines satzungsgemäßen Vorgehens der Landesmedienanstalt offen (Verpflichtungs- oder Bescheidungsklage). Gegen ablehnende Bescheide der Landesmedienanstalt ist das Rechtsmittel der Anfechtungsklage gegeben.

b) Zivilrechtliche Vorgehensweise

Zivilrechtliche Ansprüche gegen den Verpflichteten können im Wege wettbewerbs- oder kartellrechtlicher Verfahren geltend gemacht werden. In Betracht kommt zum einen bei einer unmittelbaren Wettbewerbssituation zwischen dem Verpflichteten und dem Berechtigten ein Vorgehen aus  §§ 1, 3 UWG unter dem Gesichtspunkt des Vorsprungs durch Rechtsbruch. Zum anderen sind auch die Mißbrauchstatbestände des GWB anwendbar, wenn es sich bei dem Verpflichteten um ein marktstarkes Unternehmen handelt. Der zivilrechtliche Rechtsschutz wird durch die Möglichkeit eines verwaltungsrechtlichen Verfahrens nicht ausgeschlossen.

2. Rechtsschutz für den Verpflichteten

Der Verpflichtete kann sich gegen Maßnahmen der Landesmedienanstalt durch Widerspruch und ggf. Anfechtungs- oder Feststellungsklage verwaltungsrechtlich zur Wehr setzen. Seine Klage kann aufschiebende Wirkung haben, denkbar ist aber auch die Anordnung sofortigen Vollzugs von Maßnahmen der Landesmedienanstalt aufgrund der hohen Bedeutung der Zugangssicherung für die Meinungsvielfalt.

VI. Bewertung der Satzung

Weitere Fragen im schwierigen Verhältnis von Kabelanlagenbetreibern, Programmveranstaltern und Plattformbetreibern kann die Satzung aufgrund der begrenzten Ermächtigung durch § 53 RStV selbst nicht klären. So bleibt die Satzung etwa Antworten auf die Frage schuldig, ob ein Kabelanlagenbetreiber in eigener Regie Free- und/oder Pay-TV-Programme entbündeln und neu zu digitalen Paketen zusammenstellen und den Nutzern gesondert in Rechnung stellen darf. Diese Fragen haben nicht nur urheberrechtlichen Charakter, sondern berühren auch die Rundfunkfreiheit.

Dennoch enthält die Satzung insbesondere mit §§ 13 Abs. 4, 15 Abs. 4 Regelungen, die angesichts der Unwahrscheinlichkeit zusätzlicher Programmplattformen schon in nächster Zukunft von Bedeutung sein werden. Es bleibt abzuwarten, ob die Landesmedienanstalten tatsächlich die Kraft aufbringen, die Öffnung der Märkte für digitalen Rundfunk zu verbessern, oder ob sie die Standortpolitik in den Vordergrund stellen werden.