Nachdem lange Jahre unter der Geltung der Theorie einer (im Vergleich zur Presse bestehenden) "Sondersituation" der Knappheit von Finanzmitteln und verfügbaren Sendefrequenzen die Möglichkeit einer freien, marktwirtschaftlich organisierten Rundfunkstruktur in der Bundesrepublik Deutschland mit einer Vielzahl von Veranstaltern zwar als theoretisch zulässig, praktisch aber nicht durchführbar angesehen wurde, änderte sich die Meinung in der Politik und Rechtsprechung Ende der siebziger Jahre infolge der beschleunigten Entwicklung der Übertragungstechnik (Kabel-, Satellitenrundfunk). Man erwartete für die nahe Zukunft die Übertragbarkeit einer großen Zahl von Sendern im gleichen Gebiet; das Problem der Knappheit der Frequenzen bestand damit nicht mehr.

Die Landesgesetzgeber nahmen diese neue Situation in einer grundlegenden Umgestaltung oder Ergänzung des geltenden Medienrechts auf. Zunächst in Modellversuchen, später in Landesmediengesetzen und schließlich im "Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens" (Rundfunkstaatsvertrag, RfStV) von 1987 wurde die Zulässigkeit privater, kommerziell orientierter Veranstalter geregelt.

Seitdem hat sich unter stetiger Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts[1] die Rundfunklandschaft der Bundesrepublik Deutschland zu einem dualen System, dem Nebeneinander öffentlich-rechtlicher Anstalten und privat organisierter und finanzierter Veranstalter, entwickelt.

Diese noch immer verhältnismäßig neue Gestalt des Rundfunks in Deutschland ist politisch und rechtlich weiter umstritten; mit zunehmender Konkurrenz zwischen den einzelnen Sendern privater und öffentlich-rechtlicher Organisationsstruktur rücken die Finanzierungsfragen mehr und mehr in den Vordergrund.

Eine Beurteilung der Zulässigkeit von Finanzierungsmodellen für die beiden "Veranstaltergruppen" (private und öffentlich-rechtliche Veranstalter) kann dabei nicht zweckfrei, sondern nur aus der Zielrichtung der Rundfunkfreiheit im Gesamtgefüge der Staatsorganisation und des Staatsverständnisses geleistet werden.

In dieser Arbeit werden deshalb zunächst die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kurz dargestellt, sodann die tatsächliche und die (verfassungs-) rechtliche Lage der Finanzierung öffentlichen und privaten Rundfunks diskutiert. Schließlich werden die Entwicklungslinien aufgezeigt, die sich aus auftretenden Problemen und der grundgesetzlichen Konzeption der Rundfunkfreiheit für die Zukunft ergeben könnten.

II. Grundlagen der Rundfunkfreiheit

A. Gesetzgeberische Kompetenzen

1. Der Begriff des Rundfunks

Beim Begriff des Rundfunks ist zu unterscheiden zwischen dem kulturellen und dem fernmeldetechnischen Rundfunkbegriff.[2] Der kulturelle Rundfunkbegriff umfaßt die Aspekte der Programmgestaltung, des kulturellen Auftrags vor allem der öffentlich-rechtlichen Anstalten und der im Gesamtzusammenhang des Staatswesens gesehenen Aufgabe der gesellschaftlichen Integration verschiedener Meinungsrichtungen in der Möglichkeit zur Auseinandersetzung. Beim Begriff des Rundfunks im technischen Sinne geht es um die fernmeldetechnischen und -rechtlichen Aspekte der Aussendung. Unter Rundfunk sind sowohl Fernsehen als auch Hörfunk zu verstehen.[3]

2. Kompetenzen des Bundes im Rundfunkbereich

Kompetenzen des Bundes bestehen nur im technischen Bereich des Rundfunkrechts, auf der fernmelderechtlichen Seite. Sie sind in Art. 73 Nr. 7 GG verankert. Darüber hinausgehende Kompetenzen inhaltlicher Art kann der Bund nur für die in Deutschland arbeitenden ausländischen Sender und die primär zur Selbstdarstellung der Bundesrepublik Deutschland gegenüber dem Ausland konzipierten Sender Deutschlandfunk und Deutsche Welle aus der Kompetenz für auswärtige Angelegenheiten nach Art. 73 Nr. 1 GG beanspruchen.[4]

3. Kompetenzen der Länder im Rundfunkbereich

Die Regelung des Rundfunks als kultureller Aufgabe unterliegt aufgrund des föderativen Prinzips des Grundgesetzes und mangels Zuweisung an den Bund gem. Art. 30, 70 GG der Landeshoheit.[5] Die Rundfunkanstalten sind auf dieser Grundlage zum Teil landesgesetzlich, zum Teil durch Staatsverträge zwischen einzelnen Ländern errichtet.

Diese Kompetenzen bedeuten allerdings keine umfassende Regelungsfreiheit; vielmehr sind die Gesetzgeber an die durch Art. 5 I und II GG vorgegebenen Grenzen der Rundfunkfreiheit gebunden. Eine gesetzliche Regelung ist nur als Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit oder als Einschränkung gemäß Art. 5 II GG zulässig.

Die Länder haben die Rundfunkorganisation durch die Normierung in Staatsverträgen einheitlich geregelt; besondere Bedeutung haben die Staatsverträge über die Errichtung der Anstalt Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF-StV),[6] über die Neuordnung des Rundfunkwesens (RfStV)[7] und zwei Staatsverträgen über die Höhe der Rundfunkgebühren.[8] Daneben regeln die Landesmediengesetze insbesondere die Zulässigkeit der privaten Veranstalter, Errichtungsgesetze bilden die Rechtsgrundlagen der öffentlich-rechtlichen Anstalten.[9]

Nach der vom BVerfG entwickelten Wesentlichkeitstheorie[10] sind die Finanzierungsfragen durch die Landesgesetzgeber zu regeln. Dies gilt insbesondere in der durch das Hinzutreten kommerzieller Veranstalter entstandenen Situation und die dadurch verschärfte Konkurrenz unter den Rundfunksendern und auch zur Presse. Die ordnungspolitischen Ziele und die zu ihrer Erreichung denkbaren Finanzierungsmöglichkeiten, die den Veranstaltern nach den verfassungsrechtlichen Kriterien zugewiesen werden sollen, müssen auch unter dem Aspekt von möglichen Kollisionen zwischen den Grundrechten der verschiedenen Medien, aber auch der Allgemeinheit parlamentarisch vorgegeben werden.[11]

B. Die Rundfunkfreiheit des Artikel 5 I 2 Grundgesetz

1. Rezipienten- und Kommunikatoren-Freiheit

Die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit ist in engem Zusammenhang mit dem Grundrecht der Meinungsfreiheit, aber auch dem Demokratieprinzip des Grundgesetzes zu sehen. Das BVerfG spricht in diesem Zusammenhang von der "medialen Funktion" der Rundfunkfreiheit, von ihrem "dienenden Charakter".[12] Rundfunkfreiheit dient der Meinungs(bildungs-)freiheit der Staatsbürger: der Rundfunk soll als "Medium und Faktor" der Willensbildung unabhängig von Interessengruppen so vielseitig und repräsentativ wie möglich über relevante Fragen berichten, ohne Einzelinteressen zu verfolgen. Das sogenannte "Treuhandmodell" sieht den Rundfunk sogar als "Eigentum der Bürger",[13] das von den Anstalten in Wahrnehmung der Interessen des Staatsvolkes nur verwaltet werde.[14]

Die Medienfreiheit des Art. 5 I 2 GG wirkt damit in ihrer institutionellen Ausprägung als eigene Gewährleistung in drei Richtungen: zum einen wird - für die Rezipienten - eine unabhängige Rundfunkberichterstattung in ausgewogener Vielfalt garantiert. Der Staat hat die Verpflichtung, eine Medienordnung zu schaffen, die die gesellschaftliche Vielfalt in Ausgewogenheit widerspiegelt und den Bürgerinnen und Bürgern gleichberechtigte Teilnahme am Meinungsaustausch ermöglicht ("kommunikative Chancengleichheit"[15]). Schließlich wird dem insoweit als bestehend vorausgesetzten Medium Rundfunk als Institution die Freiheit von insbesondere, aber nicht nur, staatlichem Zwang und Einflußnahmen gesichert.[16]

2. Zugangsfreiheit

In der subjektiv-individualistischen Sicht der Rundfunkfreiheit wird Satz 2 des Art. 5 Abs. I GG als eine Ergänzung zu Satz 1 gesehen. Rundfunkfreiheit als Individualgrundrecht sichert eine besondere Form der Pressefreiheit. Sie kommt dann als Zugangsgewährleistung denen zugute, die ein Interesse an der und die finanziellen und technischen Möglichkeiten zur Veranstaltung von Rundfunksendungen haben. Ihnen soll der gleichberechtigte Zugang zum Medium und die staatsfreie Veranstaltung von Rundfunk garantiert werden.[17]

Dabei besteht die Gefahr, daß die Rundfunkfreiheit zu einem wirtschaftlich orientierten Grundrecht wird.[18] Nur finanzstarken Gruppen kann ein freier Zugang zur Veranstaltung von Rundfunk möglich sein, eine Beteiligung größerer Bevölkerungskreise an der Veranstaltung selbst scheidet de facto aus.

3. Die Modelle des Binnen- und des Außenpluralismus

Die Gewährleistung einer umfassenden und ausgewogenen Vielfalt im Gesamtangebot des Rundfunks kann durch zwei verschiedene Modelle der Rundfunkorganisation gesichert werden. Beim binnenpluralistischen Modell sichert die Vertretung der "gesellschaftlich relevanten Gruppen"[19] und deren organisatorisch gesicherter Einfluß auf die Programmgestaltung der jeweiligen Rundfunkanstalt, daß Vielfalt im jeweiligen Programm - nicht aber zwangsläufig in jeder einzelnen Sendung[20] - herrscht.[21]

Beim außenpluralen Modell dagegen soll die bloße Vielzahl für sich genommen tendenziöser, kommerziell interessierter Veranstalter ähnlich wie bei der Presse Vielfalt im Gesamtangebot sichern. Hier soll die Einhaltung gewisser Mindeststandards der Berichterstattung, einer Art journalistischen Ethos aus Sorgfalts- und Wahrheitspflichten, den Anforderungen der Rundfunkfreiheit auch aus Sicht der nicht veranstaltenden, sondern konsumierenden Bürgerinnen und Bürger genügen. Im Idealfall können sie in diesem Modell das Gesamtangebot an Information, Kultur und Unterhaltung auf einem "Markt der Meinungen" durch für den Veranstalter erkennbare "Kauf"entscheidungen bestimmen.[22]

4. Beurteilung von Einschränkungen der Ausstrahlung von Werbesendungen

a) Begriff "Werbung"

Regelungen der Werbung, die der Gesetzgeber erläßt, könnten unzulässige Eingriffe in die Rundfunkfreiheit darstellen.

Für die Vorschriften zur Regelung der Ausstrahlung von Werbung ist grundlegend, welche Arten von Äußerungen oder Sendungen überhaupt als Werbung zu gelten haben.

Entscheidend für die Abgrenzung von Werbung zu anderen Programmbeiträgen ist in Zweifelsfällen die werbende Absicht, also der Wille, mit einem Beitrag oder einer Äußerung die Absatzinteressen des Anbieters eines Produkts zu fördern.[23] Diese Absicht ist indiziert bei Beiträgen oder Äußerungen, für die der Begünstigte ein Entgelt entrichtet.

b) Werbevorschriften

Für die privaten Veranstalter gelten gem. RfStV 1987[24] wie für die öffentlich-rechtlichen Anstalten Regeln, die einen übermäßigen Einfluß der Werbung auf das Programm verhindern sollen. Sie betreffen die Art der Ausstrahlung von Werbung und die Art ihrer Gestaltung.

Verboten sind insbesondere Formen der Werbung, die zu einer Täuschung der Zuschauer über den werbenden Charakter einer Sendung oder Äußerung führen können, und solche, bei denen der Einfluß der Werbung auf das Gesamtprogramm zu groß würde. Daneben dienen die Vorschriften medienpolitisch der Schaffung geeigneter Voraussetzungen, um sowohl den privaten Veranstaltern ausreichende Werbeeinnahmen zu sichern und daneben der Presse einen gewissen Schutz ihrer eigenen Werbeeinnahmen zu gewähren.

Weiter ist vorgeschrieben, daß Werbung erkennbar vom übrigen Programm zu trennen und als solche zu kennzeichnen ist. Werbung darf einzelne Sendungen des restlichen Programms nur begrenzt unterbrechen und muß in zusammenhängenden Blöcken ausgestrahlt werden.[25]

Diese Grundsätze werden im Zusammenhang mit der oben gegebenen Definition von "Werbung" insbesondere bei Grenzformen der Werbung relevant, z. B. beim Product Placement, bei Werbeshows, beim Teleshopping und bei der verbalen Werbung im laufenden (Live-) Programm, z. B. bei Interviews.[26]

Alle genannten Bestimmungen sind als Ausgestaltungen der Rundfunkfreiheit zulässig. Sie zielen nicht auf ein Verbot bestimmter Inhalte, sondern bezwecken gemäß dem gesetzgeberischen Regelungsauftrag eine Regelung der komplexen Finanzierungsfragen mit ihren zum Teil kollidierenden Grundrechten.

Dagegen stellen die ebenfalls vorgesehenen Werbeverbote für bestimmte Produkte (Alkohol-, Tabakwerbung) und Werbeformen aus Gründen des Jugendschutzes und der Gesundheitsvorsorge[27] echte Einschränkungen der Rundfunkfreiheit dar. Sie müssen daher jeweils vor Art. 5 II GG Bestand haben.

C. Verfassungsgebote aus Art. 5 I 2 Grundgesetz

1. Staats- und Gruppenferne

Völlig unumstritten ist das Gebot der Freiheit des Rundfunks von allen beherrschenden Einflüssen des Staates (Staatsfreiheit) und gesellschaftlicher Gruppen (Gruppenfreiheit), das für die per definitionem in der Hand zumindest finanzkräftiger Gruppen befindlichen privaten Veranstalter allerdings auf die Verpflichtung zur Einhaltung gewisser Grundstandards der Wahrhaftigkeit und Ausgewogenheit reduziert wird. Diese Gebote ergeben sich aus der dienenden (medialen) Funktion des Rundfunks.[28]

Problematisch sind hier insbesondere die Tendenzen der Politik, den Rundfunk als Faktor gesellschaftlicher Macht unter Kontrolle zu bekommen.[29] Daneben ergeben sich starke Einflüsse gesellschaftlich mächtiger Gruppen, denen natürlich jedes publizistische Organ ausgesetzt ist. Ansatzpunkt im Rundfunk (wie in der Presse) sind hier vor allem die existentiell notwendigen Werbeeinnahmen. Die Gefahr, daß die Programmgestaltung in jeder Hinsicht von den zu erwartenden oder zu sichernden Einnahmen geprägt wird, ist dabei nicht von der Hand zu weisen. Bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten mit ihrem besonderen Auftrag und ihrer besonderen Bedeutung im Gesamtsystem wird dieser Effekt durch die finanzielle Absicherung durch Gebühren neben rechtlichen und institutionell-organisatorischen Sicherungen zumindest gemildert.

2. Kultureller Auftrag und Integrationsfunktion

Der Rundfunk insgesamt hat eine wichtige Funktion im staatlichen System als integrierender Faktor (Integrationsfunktion). Die ausgewogene Auseinandersetzung mit politischen und kulturellen Themen soll - aktiv wie passiv - allen Bürgern ermöglicht werden und so demokratische Auseinandersetzung ermöglichen.

D. Außenpluralismus oder Binnenpluralismus?

1. Wandlungen der höchstrichterlichen Anforderungen

In den ersten Entscheidungen des BVerfG wurde die Existenz eines "Monopols" der öffentlich-rechtlichen Anstalten stets mit der Begründung legitimiert, es bestehe im Vergleich zur Presse eine Sondersituation aufgrund der Knappheit der Frequenzen und des immensen finanziellen Aufwands zum Betrieb eines Rundfunksenders. In dieser Lage sei die erforderliche Vielfalt im Rundfunk nicht durch eine Vielfalt von Anbietern, sondern nur durch die Sicherung der Vielfalt im einzelnen Sender zu gewährleisten.[30]

Obwohl das BVerfG schon seit dem ersten Rundfunkurteil[31] von der prinzipiellen Zulässigkeit auch privater Veranstalter ausging, tendiert seine Rechtsprechung erst seit dem dritten Rundfunkurteil[32] in eine Richtung, die für die privaten Veranstalter auch materiell die an ihre Zulässigkeit im Rahmen der grundgesetzlich geforderten Rundfunkfreiheit zu stellenden Anforderungen konkretisierte. Damit war dem Gesetzgeber nach den beiden gescheiterten Versuchen der Etablierung von kommerziellem Rundfunk erstmals eine etwas genauere Anleitung der Zulässigkeitsbedingungen an die Hand gegeben.

Nach der tatsächlichen Verankerung in den Landesmediengesetzen und der Etablierung der Sender fand eine Anpassung insbesondere der Anforderungen an die Verankerung von gesellschaftlichem Pluralismus in der Organisationsstruktur der Sender selbst an die Realität der privatwirtschaftlichen Struktur und Zielsetzung dieser Sender statt; das BVerfG verlangt seitdem nur noch die Einhaltung gewisser Mindeststandards, die man als journalistische Sorgfaltspflichten bezeichnen könnte.[33]

Nachdem so das Recht der einmal etablierten privaten Veranstalter auf den grundrechtlichen Schutz ihrer wirtschaftlichen Existenz vor Eingriffen außerhalb der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im rundfunkrechtlichen Bereich konstatiert worden war, stellte das BVerfG in seiner jüngsten Entscheidung über den Lokalrundfunk wieder stärker die Meinung heraus, die beiden Modelle im dualen Rundfunk seien prinzipiell gleichberechtigt und unter dem Aspekt der Rundfunkfreiheit sei keine der Organisationsformen unangemessen oder ohne sachlichen Regelungsgrund zu bevorzugen oder zu benachteiligen.[34] Es hat die Bedeutung der öffentlich-rechtlichen Anstalten in der dualen Ordnung damit "deutlich erweitert".[35]

2. Ende oder Fortbestehen der "Sondersituation"?

Die Knappheit von Frequenzen, von der das BVerfG bei seiner Legitimierung des binnenpluralistischen "Monopolrundfunks" in den ersten Rundfunkentscheidungen ausging, ist angesichts der neuen technischen Möglichkeiten nicht mehr gegeben. Durch Satelliten und Verkabelung stehen genug Übertragungsfrequenzen zur Verfügung.

Was jedoch bestehen bleibt, ist der hohe finanzielle Aufwand zur Gründung und zum Betrieb insbesondere von Fernsehsendern.[36] Ein Vergleich der aufgewendeten Finanzmittel bei den existierenden Anstalten und Privatsendern ist aufschlußreich: während die gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Anstalten im Jahr ca. 5,43 Milliarden (ARD) bzw. 1,5 Milliarden (ZDF)[37] umsetzen, bringen es die zwei großen Privaten, RTL plus und SAT 1 gerade auf jeweils knapp 500 Millionen DM im Jahr. Damit ist eine Verwirklichung der politisch-informativen Funktion, die die Produktion teurer, hochaktueller Sendungen erfordert, noch kaum möglich.

Die Etablierung weiterer Sender wird in Zukunft sehr schwierig sein. Auch eine Verbesserung des Programmangebots - mit der Folge erhöhten Finanzbedarfs - der derzeitigen Sender wird zunehmend durch Umschichtungen zwischen den Sendern zu erwarten sein.

Es ist deshalb kaum anzunehmen, daß sich außer den bestehenden vier großen Sendern ARD, ZDF, RTL plus und SAT 1 und den zwei kleinen Tele 5 und Pro 7 weitere Stationen innerhalb Deutschlands werden etablieren können, zumal die Startchancen für Neugründungen nach Abschluß der Etablierungsphase der ersten Privatveranstalter seit Beginn der achtziger Jahre erheblich erschwert sein dürften.[38]

Auch im Bereich der privaten Hörfunksender zeichnet sich ab, daß kleine Sender allein kaum lebensfähig sind. Dies gibt Anlaß zu der Frage, inwieweit durch die neu etablierten privaten Veranstalter tatsächlich mehr Vielfalt im Rundfunksektor zu erwarten ist.

Bei der Presse wird schon der derzeitige Stand an überregionalen Tageszeitungen als gerade noch angemessen und die Meinungsvielfalt ausreichend widerspiegelnd angesehen. Zwar stehen auch die Privatsender, von den öffentlich-rechtlichen Anstalten geprägt, erkennbar in einer stärkeren Tradition der Ausgewogenheit und der auch kontroversen Widerspiegelung gesellschaftlicher Vielfalt; die politische Stellung der Eigner wird weniger sichtbar als die der Herausgeber in der Presse. Zugleich ist das inhaltliche Angebot aus finanziellen Gründen aber sehr viel geringer als das Gesamtangebot der Tagespresse.

3. Außen- und binnenpluralistische gestaltete Programme

Es ist sicher problematisch, die Programmqualität einzelner Veranstalter zu ermitteln und gar noch zu quantifizieren, um dann einen direkten Vergleich zu ermöglichen. Zwar ist es möglich, anhand relativ leicht ermittelbarer Zahlen Tendenzen der Programmgestaltung abzulesen, diese müssen aber vorsichtig interpretiert werden.

Statistisches Material verschiedener Art liefert jährlich die Programmanalyse in Media Perspektiven, dem Informationsdienst der ARD-Werbegesellschaften, die Anhaltspunkte über Art und Entwicklung der Programmprofile geben können.[39]

Nach der Programmanalyse 1988 haben die öffentlich-rechtlichen Anstalten im Untersuchungszeitraum zwar einen vergleichsweise hohen Informationsanteil. Sie haben ein ausgebautes Korrespondentennetz, das die Verwendung von Agenturmeldungen ergänzt. Mit großem Finanzaufwand werden täglich aktuelle Informationssendungen produziert, die teuerste Programmsparte überhaupt. Auf aktuelle Anlässe kann sehr schnell reagiert werden.

Die Informationssendungen der Privaten dagegen beschränken sich in vielen Fällen selbst bei den mittlerweile "etablierten" Sendern RTL plus und SAT 1 entweder (bei den Nachrichten) auf die Wiedergabe von Agenturmeldungen (inkl. Bild- und Originaltonmaterial) oder sie sind als aggressive Diskussionen mit Show-Charakter ("Der heiße Stuhl") ausgestaltet, durch die anstelle "ausgewogener" Harmonisierung eher eine starke Polarisierung von Meinungen erfolgt. Andererseits sind den Privaten, insbesondere RTL plus, mit Sendungen wie "Spiegel-TV" vereinzelt auch anerkannte Erfolge zu verdanken[40], wenn gerade diese Sendung auch von einer unabhängigen Produktionsgesellschaft hergestellt wird und zeitlich nur einen kleinen Teil des Gesamtprogramms ausmacht.

Im Unterhaltungsbereich können die hohe Serienzahl, Wiederholungsanteile und Aktualität der Fiktionssendungen erste Anhaltspunkte liefern, die durch einen Blick ins Programmheft ebenso bestätigt werden wie durch einzelne Versuche, die Qualität von Senderprofilen zu quantifizieren. Die Programme der Privaten sind hier tatsächlich geprägt von einer Mischung aus Massenattraktivität und dem Zwang, extrem billig zu produzieren. Ältere Serien und Spielfilme der untersten Kategorie prägen hier über weite Strecken das Bild. Dagegen wird bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten eine ausgewogene Mischung aus anspruchsvollen, aktuellen und publikumsattraktiven Spielfilmen und Serien angeboten.

Noch schlechter sieht es bei den Privaten auf dem Gebiet selbst produzierter Spiel- und anderer Shows aus. Von reinen Werbeveranstaltungen bis zu Oben-Ohne-Shows reichen die Errungenschaften. Die gelungenen Konzeptionen von Unterhaltungssendungen sind bekanntermaßen auf diesem Sektor aber auch unter Einschluß der öffentlich-rechtlichen Anstalten an der Hand abzuzählen.

Alles in allem können die öffentlich-rechtlichen Anstalten auf allen Gebieten, aber insbesondere auf dem besonders wichtigen Sektor der aktuellen politischen Information weiterhin die führende Rolle in Bezug auf Aktualität und Niveau des Gesamtprogramms beanspruchen.[41] Die Privatsender haben es trotz guter Reichweitensteigerung und wachsender Werbeeinnahmen noch nicht geschafft, ein kulturell und vom Informationsangebot her akzeptables Programm zu schaffen - und angesichts ihrer Gewinnorientierung ist trotz einzelner anerkennenswerter Erfolge fraglich, ob sich daran grundlegend etwas ändern kann.

Auch im privaten Hörfunk bieten die privaten Veranstalter keine wirklichen Neuerungen. Das Bild ist offensichtlich von den gleichen ökonomischen Zwängen geprägt wie bei den Fernsehsendern.[42]

Auch zahlenmäßig sind im Fernsehbereich nur vier neue Sender aufgetreten, von denen allenfalls zwei in Richtung eines rudimentären Vollprogramms arbeiten, während die beiden kleinen eher Spartenprogramme für Spielfilme und Serien produzieren.

Im Hörfunkbereich ist zwar die absolute Zahl der neuen Anbieter deutlich höher, im lokalen/regionalen Bereich sind aber jeweils auch nur einzelne Anbieter dazugekommen.

E. Die heutige Stellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nach der Rechtsprechung des BVerfG

1. Grundrechte der Rundfunkanstalten

Die Rundfunkanstalten können sich gegenüber der Staatsgewalt auf die Rundfunkfreiheit berufen. Sie sind dabei in ihrer journalistischen Arbeit und in ihrem gesamten Entscheidungs- und Handlungsspielraum geschützt. Überwiegend abgelehnt werden jedoch weitere grundrechtliche Ansprüche wie der auf freie wirtschaftliche Betätigung, die mit ihrer besonderen Aufgabe nur noch in einem sehr weiten Sinn zu tun haben.[43] Bedeutung hat diese Einschränkung bei der Frage, ob sich die Rundfunkanstalten ohne weiteres erwerbswirtschaftlich betätigen können und ob Einschränkungen dieser Betätigung einen Eingriff in grundgesetzlich geschützte Bereiche bedeuten würden.

2. Der Grundversorgungsauftrag

Im dualen System kommt dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine tragende Rolle zu. Er soll die unerläßliche Grundversorgung mit Informationen, Kultur und Unterhaltung sichern. Von dem im Aufbau befindlichen Privatfunk sei zumindest in der Anfangsphase kein "Vollprogramm" zu erwarten; aufgrund seiner Finanzierungsbedingungen aus den Werbeeinnahmen müsse man hier vielmehr mit einer Beschränkung auf besonders publikumsattraktive Sendungen unter Einschränkung des vollen Spektrums an Meinung und kulturellen Beiträgen rechnen.

Solange und soweit also in einem außenpluralen System, d. h. in der Konkurrenzsituation zwischen zahlreichen (privaten) Veranstaltern aufgrund der anfänglichen oder auch strukturellen Problematik dieser Form die ausgewogene Vielfalt des Gesamtprogramms nicht hinreichend gewährleistet ist, übernehmen die öffentlich-rechtlichen Anstalten die Aufgabe, die Bürgerinnen und Bürger mit dem unerläßlichen Grundstandard an Information, Kultur und Unterhaltung zu versorgen. Unter Grundversorgung ist dabei keine Minimalversorgung zu verstehen, sondern die umfassende Versorgung mit allen politischen Informationen, kulturellen und Unterhaltungsangeboten, die das Bild des Rundfunks heute prägen.

3. Funktionsgewährleistungspflicht des Staates

Aus dieser Aufgabe der Grundversorgung, die sich direkt aus der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit in Zusammenhang mit Informations- und Meinungsfreiheit ergibt, erwächst die Verpflichtung des Staates, den Rundfunkanstalten ihre Funktionsfähigkeit zu sichern.[44] Diese Funktionsgewährleistungspflicht ist auch unter dem Begriff der Bestands- und Entwicklungsgarantie zu verstehen, der mittlerweile vom BVerfG anerkannt wurde. Abgeleitet wird daraus auch die Pflicht des Staates, die durch Art. 5 I GG geforderte positive Ordnung so zu gestalten, daß den öffentlich-rechtlichen Anstalten eine funktionsgerechte Finanzierung ermöglicht wird. Dabei sind Finanzierungsformen zu bevorzugen, die den Grundsätzen der Staats- und Gruppenferne am besten gerecht werden.

4. Bestands- und Entwicklungsgarantie der öffentlich-rechtlichen Anstalten

An ein rein außenpuralistisches System ist in der Fernsehlandschaft schon aufgrund der enormen Kosten in absehbarer Zukunft nicht zu denken. Es fragt sich auch, ob ein solches System zumindest bei der derzeit praktizierten Werbefinanzierung nicht zwangsläufig am Geschmack, am politischen, kulturellen und sozialen Denken einer breiten Mehrheit orientiert sein muß. Zumindest bei einer realistisch erwartbaren Zahl privater Veranstalter ist zu befürchten, daß inhaltlich eine Tendenz zur "breiten Mitte" erfolgt und Minderheitsmeinungen und -interessen ausgeklammert werden.

Eine Bestandsgarantie für die öffentlich-rechtlichen Anstalten ergibt sich daraus zwar nicht für alle Zukunft; aber solange die Verfassungswirklichkeit keine großen Fortschritte in Hinsicht auf außenplurale Vielfalt erwarten läßt, muß die vom Grundgesetz gewährleistete Rundfunkfreiheit durch Anstalten in öffentlicher Kontrolle gesichert werden. Die Rechtsprechung des BVerfG hat hier die Richtung gewiesen.

Danach sind den öffentlich-rechtlichen Anstalten als Gesamtsystem Bestand und Entwicklung zu gewährleisten, mithin auch die Ausstattung mit ausreichenden Finanzmitteln. Dies gilt zumindest solange, wie die einzelnen Sender Bestand haben. Zwar soll darin nach Meinung des BVerfG keine Garantie auf Ewigkeit liegen; aber solange die beschriebenen Sachverhalte vorliegen und die Gebührenfinanzierung für die Gewährleistung pluralistischen Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland notwendig ist, muß den bestehenden Rundfunkanstalten ein funktionsgerechte Finanzierung zugestanden werden. Sie müssen zur terrestrischen Vollversorgung der Bevölkerung in der Lage sein, das umschriebene Programm herstellen und anbieten können, und es muß ihnen die Möglichkeit zu sinnvoller Weiterentwicklung gegeben werden.[45]

F. Die Entwicklung der langfristigen Finanzierungsbedingungen

1. Lage der öffentlich-rechtlichen Anstalten

Nach der Sicherung ständigen finanziellen Wachstums allein aufgrund der Zunahme der Teilnehmerzahlen bis in die siebziger Jahre hinein ist seit Beginn der achtziger Jahre eine Zunahme der Gebühreneinnahmen aufgrund der eingetretenen Vollversorgung nicht mehr möglich. Vielmehr wird in den nächsten Jahren die Zahl der Gebührenpflichtigen durch die demographische Entwicklung zurückgehen. Die Gebühreneinnahmen belaufen sich derzeit auf ca. 3 Milliarden im Jahr, die im Verhältnis 70:30 zwischen ARD und ZDF aufgeteilt werden.[46]

Am Werbemarkt können die öffentlich-rechtlichen Anstalten ihren Anteil derzeit noch halten, befürchten aber angesichts der Wettbewerbsvorteile der Privaten durch die großzügigeren Regelungen der zulässigen Werbezeiten zunehmende Einbußen und konkurrieren auch zunehmend untereinander.

Hier bestehen die gravierendsten Unterschiede zwischen den öffentlich-rechtlichen Anstalten und den privaten Veranstaltern. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sind dabei deutlich restriktiver auf eine Ausstrahlung nur an Werktagen und vor 20.00 Uhr festgelegt; die Gesamtzeit der Werbung pro Tag darf im Jahresdurchschnitt zwanzig Minuten nicht überschreiten. Die Privaten sind dagegen durch den RfStV nicht an bestimmte Tageszeiten zur Ausstrahlung von Werbung gebunden, es gibt auch kein Sonntagswerbeverbot. Der Gesamtumfang ist auf zwanzig Prozent im Tagesdurchschnitt begrenzt, eine großzügige Menge, die kaum erreicht werden kann.[47]

Zugleich ist durch die zunehmende Reichweite der privaten Veranstalter[48] der Werbemarkt nicht mehr von der - aus Gründen der Unabhängigkeit von der Werbefinanzierung gewünschten - Knappheit des Werbezeitangebots bei den öffentlich-rechtlichen Anstalt geprägt. Zwar ist der von der Werbewirtschaft erhoffte Preisverfall für Werbezeiten im Fernsehen nicht eingetreten; durch die Verteilung des gleichen Publikums auf mehr Sender haben sie sogar höhere Werbeetats bereitzustellen, um die gleiche Konsumentenzahl zu erreichen.[49] Dennoch ist natürlich bei den einzelnen Werbezeitanbietern eine erhebliche Verschärfung im Kampf um den begrenzten Werbemarkt entstanden, in dem die öffentlich-rechtlichen Anstalt mit erheblichen Nachteilen durch die im Rundfunkstaatsvertrag von 1987 festgelegten Einschränkungen der Werbezeiten,[50] insbesondere des Verbots von Werbung in den Abendstunden, anzutreten haben.

2. Lage der privaten Veranstalter

Die privaten Veranstalter, denen erstmals der Sprung in die Wirtschaftlichkeit gelingt,[51] finanzieren sich inzwischen ausschließlich aus Werbeeinnahmen. Diese Tatsache ist mittlerweile weitgehend als faktisch unabänderlich anerkannt und akzeptiert und auch verfassungsrechtlich zulässig.[52] An sich vorgesehene und zum Teil sogar als besonders wünschenswert bezeichnete Finanzierungsformen wie das direkt den Publikumsgeschmack spiegelnde Pay-TV[53] konnten sich dagegen bisher nicht durchsetzen. Über eine Experimentierphase sind sie in der Bundesrepublik Deutschland nicht heraus.

Gleichzeitig werden von den privaten Veranstaltern weitere Beschränkungen für die öffentlich-rechtlichen Anstalten bis hin zu einem völligen Verzicht auf Werbefinanzierung gefordert,[54] während die öffentlich-rechtlichen Anstalten um eine Stärkung ihrer Position durch Ausdehnung der Werbezeiten in die Abendstunden kämpfen.[55]

III. Die verfassungsrechtlichen Bedingungen der Finanzierung von Rundfunk unter dem Grundgesetz

A. Die Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten

1. Gesetzliche Grundlage der Gebühreneinnahmen

Die Haupteinnahmequellen der öffentlich-rechtlichen Anstalten sind gem. RfStV 1987, Art. 3 Abs. 1 die Gebühreneinnahmen. Rechtsgrundlage ihrer Erhebung ist Art. 5 Abs 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 2 StV 1974 und Art. 3 Abs. 1 RfStV 1987. Eingezogen werden die den Landesrundfunkanstalten geschuldeten Gebühren[56] durch die GEZ (Gebühreneinzugszentrale der Rundfunkanstalten).

2. Legitimation der Gebührenfinanzierung

Die Erhebung der Rundfunkgebühr erfolgt unabhängig vom tatsächlichen Empfang von Rundfunksendungen, sie fällt durch das Bereithalten eines Gerätes zum Empfang an. Aufgrund dieser Tatsache ist auch ihr rechtlicher Charakter erheblich umstritten; am treffendsten ist wohl die Bezeichnung als eine Mischung aus Beitrag und Gebühr, weil Elemente beider Formen vorliegen.[57]

Legitimiert wird die Erhebung einer Zwangsgebühr mit der der Allgemeinheit zugute kommenden und in ihrem treuhänderischen Auftrag stattfindenden Leistung der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Sie gewährleisten die Versorgung der Bürgerinnen und Bürger mit dem inzwischen zur unerläßlichen Daseinsvorsorge gerechneten Gut "Information". Für die Bereithaltung dieser Versorgung mit Informationen, Kultur und Unterhaltung kommt die Allgemeinheit der Rundfunkempfänger mit Bezahlung der Gebühren auf.[58]

3. Gebührenaufteilung - Finanzausgleich

Aufgrund der Orientierung der Rundfunkanstalten an den Ländergrenzen und durch ihre historische Entstehung haben die einzelnen Anstalten sehr unterschiedliche Gebührenaufkommen - zwischen gut 250.000 Gebührenzahlern bei Radio Bremen und knapp 6 Mio. beim WDR. Die unterschiedlichen Einnahmen der einzelnen Anstalten werden deshalb im Finanzausgleich ausgeglichen; allen Anstalten soll eine qualitativ gleichartige Ausstattung und Programmgestaltung ermöglicht werden.[59]

4. Die Gebührenfestsetzung

Die Festsetzung der Gebühren ist wie alle rundfunkrechtlichen Regelungen Ländersache. Seit Beginn der Rundfunkfinanzierung wird sie in der Höhe einheitlich in den Staatsverträgen zur Rundfunkfinanzierung festgelegt und durch die Verabschiedung der Staatsverträge in den Landtagen in Landesrecht umgesetzt.

Die Höhe der Gebühr wird zunehmend unter politischen Gesichtspunkten ausgehandelt. Nachdem Anfang der siebziger Jahre die Stagnation der Gebührenentwicklung durch die demographische Entwicklung erkennbar wurde, haben die Ministerpräsidenten der Länder im Jahre 1975 zur Erreichung eines geregelten und sachkundigeren Verfahrens die "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten" (KEF) eingesetzt.

a) Die "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten" (KEF)

(1) Zusammensetzung

Gem. RfStV 1987 setzt sich die KEF aus vier beamteten Mitgliedern der Länderstaatskanzleien, vier Mitarbeitern der Landesrechnungshöfe und vier wirtschaftserfahrenen Privatpersonen zusammen.[60]

(2) Aufgaben

Ihre Aufgabe ist die Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalt. Alle zwei Jahre erstattet sie den Ministerpräsidenten Bericht, in dem sie Anpassungen der Rundfunkgebühr vorschlägt. Diese werden dann von den Ministerpräsidenten für den Staatsvertrag über die Höhe der Rundfunkgebühr ausgehandelt.

Die KEF hat also kein eigenes Gestaltungsrecht. Sie kann aber über ihre Berichte erheblichen Einfluß ausüben. Zwar ist ihr eine inhaltliche Kontrolle oder auch nur Beurteilung der Programmgestaltung versagt, doch lassen sich die Aspekte der Ermittlung des Finanzbedarfs von einer inhaltlichen Bedarfsanalyse und damit einer Bewertung der erforderlichen Programmteile kaum trennen. In der Praxis hat die KEF bisher eine relativ geringe Aufstockung der Mittel gefordert, so daß 19XX und 19XX eine stärkere Erhöhung durch die Landesparlamente erfolgte, als die KEF vorgeschlagen hatte; 1984 blieben die Parlamente allerdings noch unter dem Vorschlag der KEF.[61]

b) Problematik des derzeitigen Festsetzungsverfahrens

(1) Übergewicht der Exekutive

Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sind in der Kommission selbst nicht vertreten. Vielmehr besteht ein erheblicher Überhang an Vertretern der Exekutive, vor allem mit den vier Mitgliedern der Staatskanzleien. Auch die Rechnungshof-Beamten sind zwar unabhängig und nicht weisungsgebunden, aber angesichts ihrer Haupttätigkeit sind auch sie eher den Opponenten von Gebührenerhöhungen zuzurechnen.

(2) Bewertungsmaßstab

Die KEF verwendet zur Ermittlung des Bedarfs der Rundfunkanstalten einen an den Aufgaben der Rundfunkanstalten orientierten Maßstab, d. h. sie versucht aus ihrem Verständnis der Programmaufgaben die zu ihrer Erfüllung erforderlichen finanziellen Mittel zu errechnen (liquiditätsorientierte Methode).[62]

Die Anstalten versuchen dagegen seit Jahren durchzusetzen, daß nach einem stärker betriebswirtschaftlich orientierten Modell vorgegangen wird.[63]

Die Beurteilung des Finanzbedarfs nach Programmaufgaben eröffnet der KEF das Tor zu inhaltlichen Einflußnahmen durch die Definition eben dieser Aufgaben. An sich hat die KEF nicht die Aufgabe, sich mit den im Bereich der Anstaltsautonomie liegenden Fragen der Programmgestaltung zu befassen. Nach ihrem Verständnis der Festsetzung der Höhe der Rundfunkgebühr muß sie dies aber zwangsläufig tun.

Nachdem die KEF personell zu einem guten Teil aus der Verwaltung der Länder besetzt ist, ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, daß aus dieser Macht zur indirekten Einflußnahme auf die Programmgestaltung Versuche der politischen Steuerung erwachsen können. Die Gefahr liegt dabei weniger in direkten Vorschriften als in einer Mischung aus Vorstellungen über die Programmgestaltung und dem - aus Sorge über die weitere Entwicklung der Gebührenfinanzierung - "vorauseilenden Gehorsam" der Anstaltsgremien, die ein politisch oder in welcher Hinsicht auch immer erwünschtes Programm verwirklichen, um die Finanzierungsgrundlagen nicht zu gefährden.

c) Verfassungsrechtliche Kriterien für die Festsetzung der Rundfunkgebühr

Die Festsetzung der Gebühren durch den Landesgesetzgeber muß sich an mehreren verfassungsrechtlichen Kriterien messen lassen. Neben der funktionsgerechten Finanzierung, die durch die Bestands- und Entwicklungsgarantie gefordert ist, und der prinzipiellen Autonomie der Rundfunkanstalten, die eine Einflußnahme des Staates oder der Politik über den "Gebührenhebel" oder "-knüppel" verbietet, setzen das Sozialstaatsprinzip und die Verpflichtung des Staates und der Anstalten selbst zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwendung zur Verfügung gestellter Mittel der Höhe der Rundfunkgebühr Grenzen.

(1) Autonomie der Rundfunkanstalten

Aus dem Grundsatz der Staatsferne ergibt sich die Forderung nach weitgehender Autonomie der Rundfunkanstalten. Sie umfaßt auch die eigene Verantwortung über die Finanzierung und die Verwendung der verfügbaren Mittel.

Daraus wurde die Forderung nach Gebührenautonomie der Rundfunkanstalten abgeleitet. Sie sollen die Höhe der erforderlichen Gebühren in eigener Regie als Satzung festlegen und nur einer beschränkten Aufsicht durch den Staat unterliegen.[64]

An dieser Forderung wird kritisiert, daß sie das staatliche Gestaltungsrecht, das ebenfalls aus der staatlichen Gewährleistungs- und Ordnungspflicht entspringt, übergeht. Schließlich sei auch eine "Selbstbedienungsmentalität" der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu befürchten, der durch die Festlegung durch den Gesetzgeber vorgebaut werde. Die Gebührenfestlegung durch den Gesetzgeber sei deshalb solange als verfassungsmäßig anzusehen, wie nicht versucht werde, durch diese Kompetenz inhaltlichen Einfluß auf die Programmgestaltung zu gewinnen.[65]

(2) Gebührenhöhe im Sozialstaat

Auch das Sozialstaatsgebot begrenzt die Gebührenhöhe. Zugangsfreiheit im Sinne von Freiheit zum Empfang der Sendungen kann nur bestehen, wenn die Teilnehmergebühr sich in einer Höhe halten läßt, die bis in die Nähe des Existenzminimums noch finanzierbar ist. Für die niedrigsten Einkommensgruppen besteht die Möglichkeit, sich von den Gebühren befreien zu lassen.

4. Vorschläge zur Modifizierung des Festsetzungsverfahrens

Eine Überlegung besteht darin, die Rundfunkgebühr zu dynamisieren, d. h. sie turnusmäßig in einem für erforderlich gehaltenen Maß automatisch zu erhöhen.[66] Der Nachteil dieser Form liegt auf der Hand: es wäre kein Zusammenhang zur tatsächlichen Kostenentwicklung mehr herstellbar. Damit würden auch erhebliche politische und soziale Legitimationsschwierigkeiten entstehen.

Weiterhin wird die Indexierung der Produktionskosten vorgeschlagen, wobei Modelle einer allgemeinen, d. h. an der allgemeinen Entwicklung der Lebenshaltungskosten orientierten, Indexierung ebenso denkbar sind wie solche einer speziellen Orientierung an den Kosten im Rundfunkbereich.[67] Problematisch wären auch hier die Automatik der Gebührenanpassungen und die daraus entstehenden Legitimationsprobleme, daneben aber auch die Festlegung eines geeigneten "Warenkorbes" zur Ermittlung des Index und in der Folge die Berücksichtigung von Innovationskosten und unvorhersehbaren Ausgaben.

Ein dritter Vorschlag sieht eine stärkere Beteiligung der Anstaltsgremien in einer neustrukturierten KEF oder einem ähnlichen Gremium vor.[68] Durch die Beteiligung der Anstalten könnte mehr Ausgewogenheit dieses "staatslastigen" Gremiums erreicht werden. Damit wäre ein erforderliches und sinnvolles Mitspracherecht der öffentlich-rechtlichen Anstalten ermöglicht.

5. Problematik der Gebührenbefreiungen aus sozialen Gründen

Derzeit werden die Gebührenbefreiungen auf Kosten der Rundfunkanstalten durchgeführt. Die Mittel, die ihnen durch die gesetzlich vorgeschriebenen Befreiungen entgehen, belaufen sich auf ca. 350 Mio. DM. Sie werden nicht vom Staat übernommen, sondern fehlen im Einnahmenvolumen der Anstalten.

Die Sozialgebundenheit der Rundfunkgebühr darf aber nicht bedeuten, daß die Politik den Rundfunkanstalten eine funktionsgerechte Finanzierung aus Gebühren mit dem Verweis auf das Sozialstaatsgebot vorenthält. Vielmehr ist gerade der Staat (und nicht primär die Rundfunkanstalten) durch das Sozialstaatsgebot verpflichtet, den Bürgern den Rundfunkempfang zu ermöglichen.[69]

Die derzeitige Praxis sollte daher korrigiert werden.[70] Allein durch eine Übernahme dieser sozialen Kosten durch die öffentliche Hand könnten die Rundfunkanstalten ca. 350 Millionen Mark im Jahr an Einnahmeverlusten einsparen.[71] Damit wären die zu erwartenden Rückgänge aus dem Werbegeschäft zumindest für einige Jahre gebremst und der Staat würde zugleich den aus dem Sozialstaatsgebot entstehenden Verpflichtungen gerecht. Der Ausgleich dieser Ausfälle ist daher verfassungsrechtlich geboten.

Falls in der Zukunft weitere, überproportionale[72] Gebührensteigerungen notwendig sein sollten, stellt sich die Frage, ob nicht zur sozialen Abfederung neben der Übernahme der Gebührenbefreiungen durch den Staat eine großzügigere Bemessung und eine Staffelung nach Einkommensgrenzen erfolgen müßte.[73]

6. Werbeeinnahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten

a) Problematik der Werbefinanzierung

Die Einnahmen aus der Ausstrahlung von Werbesendungen machen derzeit bei der ARD zwischen 8 und 17 Prozent der Gesamteinnahmen aus, beim ZDF fast 50 Prozent. Daraus ist die Bedeutung dieser Einnahmequelle auch für eine sinnvolle Begrenzung der Gebührenhöhe erkenntlich; dennoch ist diese Finanzierungsquelle nicht unbestritten.

Insbesondere werden Tendenzen der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu einer Selbstkommerzialisierung befürchtet, die das Gebot der Gruppenferne in Frage stellen könnten. Aber auch die einzige Finanzierungsquelle der privaten Veranstalter dürfen die öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht austrocknen. Nicht zuletzt wird auch ein Schutz der Werbeeinnahmen der Presse gefordert.

Andererseits sichern die Werbeeinnahmen den öffentlich-rechtlichen Anstalten durch die nur hier bestehenden unternehmerischen Möglichkeiten wirtschaftliche Bewegungsfreiheit. Durch ihre Flexibilität im Vergleich zu den statischen Gebühreneinnahmen ist auch eine kurzfristige Bedarfsdeckung möglich, die den Rundfunkanstalten Unabhängigkeit von der Gebührenfinanzierung sichert.

Unter dem Aspekt der Pflicht zur funktionsgerechten Finanzierung läßt sich zwar keine Garantie bestimmter Einnahmequellen herleiten; die Finanzierung aus Gebühren entspricht idealiter der Forderung nach einer größtmögliche Unabhängigkeit ermöglichenden Finanzierungsform am besten.

Angesichts der derzeitigen Ausgestaltung des Gebührenfestsetzungsverfahrens sichert den öffentlich-rechtlichen Anstalten die zusätzliche Einnahmequelle der Werbung aber die erforderliche Unabhängigkeit vom Staat. Die oben genannten Probleme einer Werbefinanzierung sind durch die bestehenden Beschränkungen dieser Einnahmequelle geregelt. Die Werbefinanzierung sollte deshalb im derzeitigen Umfang beibehalten und soweit stabilisiert werden.

b) Entwicklung der Werbeeinnahmen

Bei starken Zuwächsen der Werbeumsätze der privaten Veranstalter stagnieren die Werbeeinnahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten derzeit auf relativ hohem Niveau. Schuld daran sind auch die restriktiven Werberegelungen für die öffentlich-rechtlichen Anstalten. Ob eine Lockerung der rechtlichen Beschränkungen möglich ist, ist sehr fraglich. Allenfalls der durch die Ausdehnung auf die finanzschwachen neuen Länder zu erwartende Zusatzbedarf könnte eine unerwartete neue Bewegung in die Diskussion bringen.

Wie die Finanzierungslücke, die sich aus den fortgeltenden inhaltlichen Anforderungen an die öffentlich-rechtlichen Anstalten aus ihrem Grundversorgungsauftrag und den gleichzeitig stagnierenden Einkünften ergeben könnte, in Zukunft geschlossen werden soll, ist angesichts dessen ungewiß.

Bislang ist bezüglich des Umfangs der Werbung in Art. 3 I 1 RfStV 1987 geregelt, daß die Gebühreneinnahmen die "vorrangige Finanzierungsquelle" der Anstalten sind. Daneben schreiben Art. 3 IV und V den zeitlichen Gesamtumfang der Werbung vor. Dabei sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten im Vergleich zu den für die privaten Veranstalter geltenden Regeln (Art. 7 III) deutlich eingeschränkt. Allerdings erlaubt Art. 5 eine Ausdehnung auch ihrer Werbezeiten - nicht aber des Werbeanteils an der Gesamtfinanzierung! - durch eine Vereinbarung der Ministerpräsidenten.

Verfassungsrechtlich und medienpolitisch wäre eine Ausdehnung des Anteils der Werbung an der Gesamtfinanzierung auch nicht ohne Bedenken. Zwar ist eine Sicherung und Stabilisierung der Gesamtfinanzierung durch die Werbung geboten.[74] Die Beibehaltung und Stabilisierung der Werbeeinnahmen in der derzeitigen Höhe sollte deshalb angestrebt werden. Ein Anteil von knapp fünfzig Prozent wie beim ZDF erreicht allerdings eine Höhe, bei der Einflüsse auf die Programmgestaltung ("Selbstkommerzialisierung") nicht mehr von der Hand zu weisen sind.

6. Verwertung von Filmmaterial, wirtschaftliche Nebentätigkeiten

Weitgehend unproblematisch sind die Verwertung selbstproduzierten Materials und die Anlage vorhandener Mittel am Finanzmarkt. Schon der allgemeine Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit verlangt eine finanzwirksame weitere Verwertung eigener Produktionen.

Ebenfalls unproblematisch sind die Einnahmen aus der Versorgung der Belegschaft in Kantinen und ähnliche Einkünfte, solange sich die Anstalten dabei auf Serviceleistungen beschränken, die größere Arbeitgeber ihren Arbeitnehmern anzubieten pflegen.

7. Sonstige Möglichkeiten der Finanzierung

Fraglich ist, ob die öffentlich-rechtlichen Anstalten aus den genannten Gründen knapp werdende Finanzquellen durch andere Tätigkeiten ersetzen können und dürfen. Die neuen Medien-Technologien bieten sich einer Prüfung auf ihre finanzielle Auswertbarkeit und deren rechtliche Zulässigkeit an.

a) Pay-TV/Spartenprogramme

Im Grundversorgungsbereich ist den öffentlich-rechtlichen Anstalten eine (zusätzliche) Erhebung von Einzel- oder Kanalentgelten versagt. Im darüber hinaus gehenden Bereich der Spartenprogramme ist diese zwar zulässig, wird aber nicht praktiziert. In der Zukunft wären jedoch solche Formen denkbar; ob sie über die Finanzierung des jeweiligen Programms hinaus zur Gesamtfinanzierung der Anstalten beitragen könnten, ist aber fraglich.

b) Neue Medien (Btx, Videotext)

Bei den neuen Medien Bildschirmtext (Btx) und Videotext kann eine Verwertung, d. h. ein entgeltliches Angebot durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten nur im Rahmen ihres öffentlich-rechtlichen Auftrags erfolgen. Die Nutzungsmöglichkeit hängt dann - soweit keine eigene Nutzungsermächtigung vorliegt - davon ab, ob es sich bei der jeweiligen Form um "Rundfunk" im Sinne des Art. 5 I GG handelt.

Das ist bei Btx als teilnehmerorientiertem Dienst, der auch eine direkte Kommunikation zwischen Anbieter und Empfänger, z. B. durch Bestellung, vorsieht, nicht der Fall. Eine eigene Veranstaltung von Btx durch die Rundfunkanstalten ist also nur im Rahmen einer besonderen Ermächtigung möglich. Ein Btx-Angebot z. B. von Programminformationen im bestehenden Btx-Dienst wie durch andere Anbieter von Btx-Seiten ist allerdings problemlos, aber finanziell unergiebig.

Anders im Fall von Videotext. Hier werden die Informationen zwar in geschriebener Form, von daher eher rundfunk-untypisch, aber in rundfunkspezifischer Weise und an eine unbestimmte Zahl von Empfängern ohne die Möglichkeit der direkten Kommunikation ausgesendet. Zumindest solange sie sich dabei auf Informationen beschränken, die dem Informationsauftrag des Rundfunks entsprechen, kann den Rundfunkanstalten eine Nutzung dieser Technik nicht untersagt werden. Die Möglichkeit einer nennenswerten finanziellen Auswertung ist jedoch kaum ersichtlich.

c) Erwerbswirtschaftliche Betätigung außerhalb des grundrechtlich geschützten Bereichs

Schwieriger zu beantworten ist die Frage, inwieweit die öffentlich-rechtlichen Anstalten berechtigt sind oder vom Gesetzgeber ermächtigt werden können, sich an privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen zu beteiligen oder solche zusammen mit privaten Investoren ins Leben zu rufen.

- Randnutzungstheorie, erwerbswirtschaftliche Betätigung an Programmauftrag gebunden -

- WDR-Gesetz -

8. Zusammenfassung

Die bisherige Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten durch Gebühren und Werbeeinnahmen ist angemessen und verfassungsrechtlich zulässig. Die Gebührenfinanzierung muß weiterhin die Haupteinnahmequelle sein, eine Teilfinanzierung durch Werbeeinnahmen ist zur Sicherung der Staatsfreiheit in etwa im derzeitigen Umfang geboten. Die erkennbar aufkommenden Probleme der Finanzierung insgesamt und besonders der Gebührenfestsetzung müssen die Landesgesetzgeber unter Berücksichtigung des Grundversorgungsauftrags und der Pflicht zur funktionsgerechten Finanzierung angehen und lösen.

B. Grundsätze der Mittelverwendung durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten

1. Verwendung im Grundversorgungsbereich

Im Bereich der Grundversorgung sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten den allgemein für die staatliche Verwaltung geltenden Grundsätzen der wirtschaftlichen und sparsamen Mittelverwendung unterworfen. Sie können aber über die Verwendung ihrer Einnahmen frei entscheiden und sind gemäß dem Grundsatz der Staatsfreiheit keinen Vorgaben unterworfen, wofür und mit welchen Schwerpunkten sie die vorhandenen Mittel zu verwenden haben.[75]

2. Verwendung für Aufgaben, die nicht zum Grundversorgungsauftrag zählen

Da nicht jede von den öffentlich-rechtlichen Anstalten ausgestrahlte Sendung der Grundversorgung zuzuordnen ist, stellt sich die Frage, ob und inwieweit nicht zur Grundversorgung zählende, möglicherweise auch sehr teure Sendungen aus Gebühreneinnahmen finanziert werden dürfen oder ob und inwieweit sie aus anderen (welchen?) Mitteln zu finanzieren sind. Das Problem ist praktisch allerdings nicht sehr relevant, weil es im Einzelfall kaum möglich sein wird, eine Sendung als nicht zur Grundversorgung gehörig zu qualifizieren.

Die gleiche Frage stellt sich für öffentlich-rechtlich veranstaltete "Spartenprogramme", insbesondere die Satellitenprogramme der öffentlich-rechtlichen Anstalten, Eins plus und 3-SAT. Als solche allein zählen sie nicht zur Grundversorgung, gleichwohl erfüllen sie - jedenfalls in der derzeitigen Form - als anspruchsvolle Kulturprogramme eine wichtige Funktion. Nachdem ihre Veranstaltung als "Fernsehprogramme mit kulturellem Schwerpunkt" gem. Art. 2 RfStV 1987 vorgeschrieben und eine anderweitige Finanzierung dort nicht geregelt ist, ist von einer Zulässigkeit der Finanzierung aus Gebühren auszugehen, zumal in diesen Programmen nicht geworben wird. Problematisch ist dabei aber, daß diese Programme durch die Satellitenausstrahlung nicht der Allgemeinheit der Gebührenzahler zur Verfügung stehen.

Einer Verwendung von Gebührenmitteln für eine eigene Programmpresse der Rundfunkanstalten, deren Zulässigkeit an sich schon umstritten ist, kann wohl nur unter den Bedingungen zugestimmt werden, unter denen auch die allgemeine Zulässigkeit der Herausgabe solcher Produkte beurteilt wird. Mithin dürfen die Rundfunkanstalten eigene Programmzeitschriften nur herausgeben und dies aus Gebühren finanzieren, wenn auf andere Weise, d. h. durch die kommerzielle Programmpresse, die Information der Bevölkerung über alle Programminhalte so wesentlich vernachlässigt wird, daß dadurch die Erfüllung des eigentlichen Auftrags der öffentlich-rechtlichen Anstalten bedroht ist. Die bisher schon als "Hausmitteilungen" u. ä. bestehenden Programminformationen bleiben jedenfalls noch im Rahmen des zur Selbstdarstellung und Information gegenüber der Öffentlichkeit Zulässigen.

3. Finanzkontrolle durch die Rechnungshöfe

Ein besonderes Problem stellt die Kontrolle des Staates über das Finanzgebaren der Rundfunkanstalten dar. Die Kontrolle durch die Landesrechnungshöfe ist inzwischen in den Haushaltsordnungen der meisten Länder verankert.[76]

a) Derzeitiges Verfahren

Bei der Rechnungsprüfung in den Anstalten ist zu unterscheiden zwischen der anstaltsinternen Rechnungsprüfung durch eigene Gremien oder durch den jeweiligen Rechnungshof im Wege der Organleihe, den Ansprüchen des Gebührenerhöhungen prüfenden Parlaments auf Informationen über das Ausgabenverhalten der Anstalten und der rechtsaufsichtlichen Prüfung durch die Landesregierung.

b) Problematik des Verfahrens

Die Rundfunkanstalten sind dem Staat gegenüber autonom. Sie stehen unter dem Schutz des Art. 5 I GG und können sich auf den Grundsatz der Staatsfreiheit berufen. Die interne Finanzkontrolle der Anstalten ist vorhanden und wird durch die Aufsichtsgremien ausgeübt. In jeder Kontrolle ihrer Finanzverwaltung liegt die Gefahr eines Ansatzpunktes zur inhaltlichen Einflußnahme der staatlichen Stellen auf die Programmgestaltung.

Daraus ergeben sich für die verschiedenen Prüfungsverfahren die folgenden Grundsätze:

Bei der anstaltsinternen Prüfung kann das Finanzgebaren detailliert und im einzelnen geprüft werden. Allerdings ist bei einer Prüfung durch den Landesrechnungshof zu beachten, daß es sich um eine externe Behörde handelt.

Die Landesparlamente verlangen vor der Ratifizierung erhöhter Gebühreneinnahmen, die die Bürgerinnen und Bürger belasten, deren Interessen die Parlamente zu vertreten haben, Informationen über das tatsächliche Finanzgebaren der Rundfunkanstalten. Sowohl das Ausgabenverhalten in der Vergangenheit als auch die Zukunftsplanungen, für die Gebührenerhöhungen gefordert werden, sind dabei als Entscheidungsgrundlagen relevant. Eine durch diesen Erkenntniszweck beschränkter Informationsanspruch der Parlamente ist aus diesen Gründen verfassungsmäßig und mit der Rundfunkfreiheit zu vereinbaren.[77]

Auch die Prüfung durch die Landesrechnungshöfe im Auftrag der Landesregierungen ist zulässig, soweit sie sich auf eine Evidenzkontrolle der rechtmäßigen Mittelverwendung durch die Anstalten beschränkt und subsidiär zur anstaltsinternen Kontrolle bleibt.[78]

4. Verwendung von Gebührenmitteln zur Finanzierung von Aufgaben, die nicht den öffentlich-rechtlichen Anstalten obliegen

Schon durch den Staatsvertrag über die Rundfunkgebühren von 1982 waren 0,30 DM der Grundgebühr und 0,70 DM der Fernsehgebühr zweckgebunden für die Neuregelung des Deutschlandfunks, für die Schließung der Lücken in der Fernsehversorgung und für die Finanzierung der Kabelpilotprojekte.[79]

Im RfStV 1987 sind in Art. 6 I Nr. 1-3 ebenfalls solche zweckgebundenen Anteile für die "Finanzierung besonderer Aufgaben vorgesehen.

- politische Rechtfertigung? vgl MP II/87, S. 102, amtl. Begründg. Art. 6 -

Zwar bestimmt Art. 6 in seinem Absatz 3, daß eine Verwendung von Gebührenmitteln für die Finanzierung der privaten Veranstalter ausgeschlossen sei. Absatz 1 bleibe davon jedoch unberührt.

Die vorgesehenen Anteile sind für die Finanzierung der Aufsichtsanstalten der Länder über die privaten Veranstalter (Nr. 1 - "Aufsichtsgroschen"), die Förderung offener Kanäle (Nr. 2 - "Kanalgroschen") und die Förderung der "gebotenen technischen Infrastruktur" (sc. für die Übertragung zusätzlicher Sender, Nr. 3 - "Postgroschen") vorgesehen. Sie kommen damit insbesondere dem weiteren Aufbau des privaten Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland zugute.

Fraglich ist deshalb, ob eine solche Finanzierung der Aufsicht und Infrastruktur der privaten Veranstalter aus den allgemeinen, nur durch den Grundversorgungsauftrag legitimierten Gebührenmitteln zulässig ist.

Zur Klärung dieser Frage braucht nicht im einzelnen auf die Rechtsnatur der Rundfunkgebühr eingegangen zu werden; denn in allen denkbaren Konstruktionen (Gebühr, Beitrag, nichtsteuerliche Sonderabgabe) fehlt es an einem Bezug zwischen dem Finanzierungszweck und dem Bezug des Anteils an der Rundfunkgebühr zu einem Vorteil oder einer Leistungsbeziehung zwischen dem Belasteten (Gebührenzahler bzw. öffentlich-rechtliche Anstalt) und dem Begünstigten (Aufsichtsanstalt). Vielmehr werden allgemeine Staatsaufgaben wie die Aufsicht über den privaten Rundfunk oder gar eine - schon an sich äußerst problematische - indirekte Subventionierung der privaten Veranstalter durch die sog. Postabgabe (Art. 6 I Nr. 3) aus den nur zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu erhebenden Gebühren finanziert.

Art. 6 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 sind deshalb verfassungswidrig.[80]

5. Konkursfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalten

Im Zusammenhang mit der Funktionsgewährleistungspflicht des Staates steht die Frage, ob öffentlich-rechtliche Anstalten konkursfähig sind. Praktische Bedeutung hat diese Frage für die - finanziell erhebliche - Pflicht, Beiträge zur Insolvenzversicherung leisten zu müssen. Aus diesem Grund haben die meisten Landesgesetzgeber[81] die Konkursfähigkeit öffentlich-rechtlicher Körperschaften[82] ausgeschlossen.

Das BVerwG geht jedoch von der Konkursfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus.[83] Dabei argumentiert es, daß der Gesetzgeber die öffentlich-rechtlichen Anstalten auflösen kann, und daß er sie mithin auch nicht vor dem Konkurs bewahren muß.

Diese Argumentation greift jedoch zu kurz. Vielmehr erwächst aus dem Anspruch der öffentlich-rechtlichen Anstalten auf funktionsgerechte Finanzierung, der aus der allgemeinen Funktionsgewährleistungspflicht des Staates zu ihren Gunsten hervorgeht, als Konsequenz die Pflicht, den öffentlich-rechtlichen Anstalten stets ausreichende Mittel zu gewähren. Allerdings kann der Staat, sofern die Gebote des Art. 5 I, S. 2 GG weiterhin gesichert werden können, einzelne Rundfunkanstalten auflösen oder mit anderen zusammenführen.[84] Solange er dies aber nicht tut, muß er die bestehende Rundfunkanstalt nicht nur ausreichend, sondern funktionsgerecht finanzieren. Dies ergibt sich aus dem Grundrechtsschutz des Art. 5 I GG, den die Rundfunkanstalten während ihres Bestehens genießen. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten können deshalb nicht in Konkurs gehen.[85]

C. Die Finanzierung der privaten Veranstalter

Die privaten Veranstalter finanzieren sich derzeit ausschließlich aus Werbeeinnahmen. Den größten Anteil hat dabei die "klassische" Spotwerbung, kleine Anteile dürften die Sonderformen wie Werbeshows, Sponsoring[86] und Versandhandel unter dem Namen des Senders oder durch unabhängige Firmen ("Teleshopping") haben.

1. Eigenkapital-Einsatz

Verfassungsrechtlich unproblematisch ist der Einsatz von Eigenkapital privater Investitoren in der Aufbauphase eines Senders. Er kann jedoch naturgemäß nur eine Zeitlang den Betrieb finanzieren.

2. Werbeeinnahmen

Die privaten Rundfunksender sowohl im Hörfunk- als auch im Fernsehbereich finanzieren sich derzeit neben dem Einsatz von Eigenmitteln, von einigen Ausnahmen bei nicht-kommerziellen Sendern im Hörfunkbereich abgesehen, aus Werbeeinnahmen. Dabei setzen die beiden großen privaten Fernsehsender, SAT 1 und RTL plus, im Jahr 1990 jeweils knapp 500 Millionen DM um.

Die reine Werbefinanzierung der privaten Veranstalter wird derzeit kaum noch diskutiert. Sehr schnell hat sich die juristische und nicht-juristische Öffentlichkeit daran gewöhnt. Dennoch sollten die sicher bestehenden Bedenken dagegen[87] in den Diskussionen um die wachsenden Forderungen der privaten Veranstalter nach mehr Beteiligung am Gesamt-Werbeaufkommen, mithin nach weiteren Beschränkungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten auf diesem Feld, berücksichtigt werden.

Verfassungsrechtlich ist die reine Werbefinanzierung zulässig.[88] Nachdem privat veranstalteter, kommerzieller Rundfunk zulässig ist, müssen auch die Rahmenbedingungen für seine Finanzierbarkeit geschaffen werden. Dabei sind Ausgestaltungsregelungen (zeitliche Begrenzungen) möglich, nicht aber ein generelles Verbot der Werbefinanzierung als derzeit einziger realisierbarer Einnahmequelle.[89]

3. Zusammenhänge zwischen Werbefinanzierung und Programmgestaltung

Dabei ist zu bedenken, daß durch die reine Werbefinanzierung der privaten Veranstalter eine weitgehende Interessenübereinstimmung zwischen den Veranstaltern und der werbenden Wirtschaft entsteht. Die Veranstalter sind an hohen Werbeeinnahmen interessiert, die werbende Wirtschaft an der Ausstrahlung ihrer Spots in einem günstigen Umfeld, d. h. primär an hohen Einschaltquoten, gegebenenfalls in einem Umfeld, das gezielt eine bestimmte Zielgruppe anspricht.

Die Berücksichtigung von Minderheiteninteressen oder weniger publikumsattraktiven Themen muß dabei fast zwangsläufig zu kurz kommen. Es entsteht ein Prozeß der schleichenden Anpassung der Programme an die Interessen der werbenden Wirtschaft in der "vorweggenommenen Rücksichtnahme der Programmhersteller auf die Bedürfnisse der Werbeindustrie".[90]

Nun ist natürlich nicht alles schlecht, was die Werbeindustrie als ein günstiges Umfeld ihrer Spots ansieht, und auch politisch kritische Magazine oder zunächst für zu extravagant gehaltene Unterhaltungsserien können zu Publikumsrennern werden.[91] Unbestreitbar ist auch, daß das Auftreten der Privaten und die daraus resultierende Konkurrenzsitutation zu verstärkten Bemühungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten geführt haben.

Dennoch ist der Zusammenhang zwischen der Finanzierungsart und der Durchsetzbarkeit der Interessen der "Geldgeber" zu beachten. Ein rein durch Werbung finanzierten Programme sollten zunächst in einer ergänzenden Position bleiben. Nicht unterschätzen sollte man, daß die privaten Veranstalter nach der besonders schwierigen Startphase schon jetzt beginnen, ihr Angebot in Richtung auf ein "klassisches" Vollprogramm zu verbessern. Es ist zu hoffen, daß auch in dieser gewissermaßen umgekehrten Richtung die Konkurrenzsituation wirkt und die Maßstäbe, die die öffentlich-rechtlichen Anstalten gerade in der aktuellen politischen Berichterstattung setzen, die Anstrengungen der privaten Veranstalter auf diesem Gebiet noch verstärkt.

IV. Anforderungen an die Weiterentwicklung der Finanzierungsbedingungen

Ziel der Gestaltung des Rundfunks in Deutschland muß nach dem Grundgesetz die Ermöglichung eines breiten und sowohl politisch-informativ als auch kulturell und in der Unterhaltung umfassenden Programmangebots für die Bürgerinnen und Bürger sein. Diesem Ziel haben sich private Profitinteressen ebenso unterzuordnen wie Wünsche der Politik und des Staates nach mehr Einflußmöglichkeiten auf die Programmgestaltung.

An der bestehenden, dualen Ordnung wird daher auf absehbare Zeit nichts zu ändern sein. Weder sollten die öffentlich-rechtlichen Anstalten wesentlich eingeschränkt werden, noch sollten die privaten Veranstalter zurückgedrängt werden. Vielmehr sollte versucht werden, auch zwischen diesen beiden Bereichen die Konkurrenzsituation aufrechtzuerhalten. Nur wenn beide Bereiche sich sowohl um Zuschauergunst als auch um Werbeeinnahmen bemühen müssen, ist aus der Situation eines zwangsläufig begrenzten Außenpluralismus ein Gewinn für das Gesamtangebot zu erhoffen.

Wünschenswert wäre dabei eine stärkere Berücksichtigung der Interessen der Konsumenten durch mehr Marktorientierung auf der Seite der Nachfrage nach Programmen bei den Privatsendern. Dazu wäre besonders eine Entgeltfinanzierung geeignet. Dieses Modell scheint aber - auch durch noch bestehende technische Beschränkungen und starre Konsumentengewohnheiten - noch in ferner Zukunft zu liegen. Im Übrigen wird es faktisch nur als Ergänzung zu den bestehenden Modellen hinzutreten können.

Die Werbeeinnahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten sollten gesichert werden. Dafür sprechen neben der positiven Wirkungen von Konkurrenz auch auf diesem Sektor die Beibehaltung einer erträglichen Höhe der Rundfunkgebühr, die Erhaltung wirtschaftlicher Beweglichkeit und die Gewährleistung der Staatsunabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalten.

Die privaten Veranstalter müssen ihre inhaltlich-kulturelle Kompetenz erst noch unter Beweis stellen, bevor man von Ansätzen zu pluralistischer Vielfalt wird sprechen können.

Solange den privaten Sendern dies nicht gelingt, müssen die verfassungsrechtlichen und -gerichtlichen Forderungen zur Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk verstärkt beachtet, konkretisiert und in die Wirklichkeit umgesetzt werden. Das größte Problem auch angesichts einer Ausdehnung in die "fünf neuen Länder" wird dabei in den nächsten Jahren die Finanzierbarkeit der "Gesamtveranstaltung Rundfunk" in seiner öffentlich-rechtlichen Variante und die Sicherung von Föderalismus bei einer Neustrukturierung des Rundfunks in Gesamtdeutschland sein.

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[1] BVerfGE 12, 205; 31,314; 57, 295; 73, 118; 74, 297

[2] BVerfGE 12, 205 (225 ff.; 237, 249)

[3] Degenhart, BK Art. 5 Abs 1 u. 2, Rz. 508

[4] BVerfGE 12, 205, 242

[5] BVerfGE 12, 205, 249

[6] abgedruckt z. B. bei Olenhusen, S. 333 ff.

[7] in kraft seit dem 1.12.1987, GBl. BW 1987, 511

[8] vom 5.12.1974: Ring, Medienrecht, C-O-1; und vom 6.7./26.10.1982: Ring, Medienrecht, C-I-1

[9] Olenhusen, 375 ff., 109 ff.

[10] BVerfGE 47, 46, 78 ff.; 49, 89, 126 ff.

[11] Heidel, S. 82 ff.; Hoffmann-Riem, AK Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 157; Starck, in: M/K/S, Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 93; Klein, Rundfunkrecht und -freiheit, Der Staat 20 (1981), 171, 198f.; allg. zum Regelungsbedarf Scheuner, Rundfunkfreiheit, S. 89

[12] BVerfGE 12, 205 (260); 31, 314 (326, 324 ff.); 57, 295 (320); 73, 118 (152)

[13] v. Sell, S. 44

[14] Hoffmann-Riem, AK Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 140 und 175 f.

[15] Hoffmann-Riem, AK, Art. 5 I, II, Rz. 137

[16] Hoffmann-Riem, AK, Art. 5 I, II, Rz. 15; umfassend für die Definition der Rundfunkfreiheit als funktionelles Grundrecht auch Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht

[17] Starck, in M/K/S, Art. 5 Abs. 1, 2, Rz.68; Klein, Die Rundfunkfreiheit; Scheuner, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit; Scholz, in: Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, S. 41

[18] Hoffmann-Riem, AK Art. 5 I, II, Rz.

[19] zum Begriff Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 546 ff.

[20] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 569; Hoffmann-Riem, RuF 1982, 115; eingehend zu dem Problem, auf welcher Ebene "Ausgewogenheit" herzustellen und zu messen sei, Stock, S. 58 ff.

[21] BVerfGE 57, 295 (324); Hoffmann-Riem, Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 174 ff.

[22] BVerfGE 57, 295 (326); Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 544; Hoffmann-Riem, AK Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 169 ff.

[23] Bork, S. 24 ff.

[24] RfStV 1987 Art. 3 und 7; EG-Fernsehrichtlinie, Art. 1 b), c) (Schleichwerbung), d) (Sponsoring), in: MP-Dok II/89, S. 107 ff.; vgl. auch die "Richtlinien für die Werbesendungen des ZDF" vom 17.3.1989, § 1, in: MP-Dok I/89, S. 50

[25] Art. 3 und 7 RfStV 1987, differenziert für die öffentlich-rechtlichen Anstalten und die privaten Veranstalter; ausführlich Bork, Werbung im Programm

[26] zu den Problemen im einzelnen Bork, 100 ff.

[27] vgl. RfStV 1987 Art. 10; EG-Richtlinie

[28] BVerfGE 12, 205, 262; 31, 314, 325; 57, 295, 322; 73, 118, 153; Heidel, S. 158; Stern/Bethge, S. 42 f., 49

[29] BayVGH (JZ 1989, 242 m. Anm. Hoffmann-Riem)

[31] BVerfGE 12, 205

[32] BVerfGE 57, 297

[34] BVerfGE 74, 297 (331 ff.)

[35] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 526

[37] Gesamteinnahmen 1987; Oppermann/Kilian, S. 42

[38] selbst in den USA mit einem Konsumentenmarkt von 200 Millionen Menschen haben sich nur drei nationale Fernsehketten etabliert, Heidel, S. 48

[39] Krüger, Udo: Konvergenz im dualen Fernsehsystem? Programmanalyse 1988, MP 1989, S. 776. Zu derselben Problematik im privaten Hörfunkbereich Bucher/Schröter, MP 8/90, S. 517 ff. (538 f.), die die starke Kommerzialisierung der baden-württembergischen Lokalsender belegen.

[40] Krüger, S. 786 (oben)

[41] Krüger, S. 806

[42] Bucher/Schröter, MP 8/90, S. 517 ff. (538 f.)

[44] Bethge, DÖV 1988, 97 ff.

[45] BVerfGE

[46] Kopper, MP I/89, S. 256

[47] Bork, S. 24

[48] RTL plus erreicht über Kabel und terrestrische Frequenzen inzwischen bereits 60 Prozent aller Haushalte, SAT 1 bisher 57 Prozent. vgl. N.N., Marketing contra Werbers Liebling, in: w&v Special "Film, Funk, Fernsehen & Video", Nr. 34, August 1990, S. 60. Ende 1995 soll die Verkabelung Westdeutschlands mit der Anschließbarkeit von 80 Prozent aller Haushalte abgeschlossen sein; ebd., S. 58

[49] N.N., Marketing contra Werbers Liebling, in: w&v Special "Film, Funk, Fernsehen & Video", Nr. 34, August 1990, S. 58 (60, 5. Sp.); es werden Werbeagenturen zitiert, die von 60 Prozent höheren Kosten für die gleiche Zahl an erreichten Konsumenten ausgehen. Ebenso Karepin, MS 9/90, S. 18

[50] RfStV 1987, Art. 3 IV und V

[51] N.N., Marketing contra Werbers Liebling, in: w&v Special "Film, Funk, Fernsehen & Video", Nr. 34, August 1990, S. 58 (61, 2. Sp.); Karepin, MS 9/90, S. 18

[52] Heidel, S. 153 ff.

[53] vgl. Heidel, S. 155 f.

[55] Auch der Arbeitskreis Werbefernsehen der Deutschen Wirtschaft (AKW) fordert, den Öffentlich-Rechtlichen traditionell wohlgesonnen, eine Lockerung der Werberestriktionen, um ein neues Oligopol der großen Privatsender zu verhindern; so der AKW-Vorsitzende Hans A. Merkle laut Karepin, MS 9/90, S.19.
Zu den langfristigen Finanzierungsproblemen vgl. Kopper, MP I/89, 245, insb. auch zum Problem konstant anspruchsvoller Programmaufträge bei rückläufigen Finanzmitteln und dem geringen wirtschaftlichen Spielraum der öffentlich-rechtlichen Anstalten.

[56] BVerwGE 22, 299

[57] Oppermann/Kilian, S. 43 m.w.N.; Badura, Rundfunkfreiheit und Finanzautonomie, S. 18 f.

[58] Bethge, Standort, S. 46

[59] Oppermann/Kilian, 44 f.

[60] kritisch zu dieser "Regierungsnähe" Hoffmann-Riem, JZ 1989, 249

[62] Badura, Rundfunkfreiheit und Finanzautonomie, S. 16

[64] vgl. den Vorlagebeschluß des BayVGH, JZ 1989, 242 (244, Punkt 3.)

[65] so in der abweichenden Meinung zu BVerfGE 31, 314, S. 345

[69] vgl. Ossenbühl, Rundfunkgebührenbefreiung, S. 42 f., 45

[70] Ossenbühl, Rundfunkgebührenbefreiung, S. 47 ff., 55

[72] Bisher hielten sich die Gebührensteigerungen exakt im Rahmen der allgemeinen Steigerung der Lebenshaltungskosten, vgl. TODO

[74] Schneider/Radeck, S.; Heidel, S.

[76] Baden-Württemberg: § X LHO

[77] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 592; vgl. Ossenbühl, Rundfunkfreiheit und Rechtsaufsicht

[78] Ossenbühl, Rundfunkfreiheit und Rechtsaufsicht, S.; Karpen, S.

[79] vgl. den Vorlagebeschluß des BayVGH, JZ 1989, 242

[80] W. Schmidt, Rundfunkgebühr, S. 69 ff., S. 87, S. 90 f.

[81] Kempen, DÖV 1988, 547 (Fußnote 1)

[82] gem. Art. IV EGÄndGKO i.d.F. vom 17.5.1898 i.V.m. Art. 125 GG; vgl. Kempen, DÖV 1988, 547

[83] BVerwGE 75, 318

[84] Stern/Bethge, S. 83 f.; Bethge, DÖV 1988, 97 ff., 100

[85] Kempen, DÖV 1988, 553; vgl. auch Bethge, DÖV 1988,97 ff. (100)

[86] Sponsorenfinanzierte Sendungen sind bei RTL plus 1985 immerhin mit 17% am Gesamtumsatz beteiligt; Bork, S. 13

[87] Herzog in M/D/H/S, Art. 5 Abs. I, II, Rz. 240

[88] BVerfGE 73, 118 (179); 74, 297 (343 f.)

[89] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 707

[90] Heidel, S. 31

[91] Zum Beispiel bei den Erfolgen von "Spiegel-TV" oder der in Amerika überraschend erfolgreichen Serie "Twin Peaks"

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