Übersicht:
I. Bedeutung der Finanzierungsregelungen
II. Grundlagen der Rundfunkfreiheit
III. Die verfassungsrechtlichen Bedingungen der Finanzierung von Rundfunk unter dem Grundgesetz
IV. Anforderungen an die Weiterentwicklung der Finanzierungsbedingungen
Weitere Informationen zum Thema:
Rundfunkstaatsvertrag der Länder
Rundfunkstaatsvertrag
der Länder (Neuentwurf)
Die Landesgesetzgeber nahmen diese neue Situation in einer grundlegenden Umgestaltung oder Ergänzung des geltenden Medienrechts auf. Zunächst in Modellversuchen, später in Landesmediengesetzen und schließlich im "Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens" (Rundfunkstaatsvertrag, RfStV) von 1987 wurde die Zulässigkeit privater, kommerziell orientierter Veranstalter geregelt.
Seitdem hat sich unter stetiger Kontrolle des Bundesverfassungsgerichts[1] die Rundfunklandschaft der Bundesrepublik Deutschland zu einem dualen System, dem Nebeneinander öffentlich-rechtlicher Anstalten und privat organisierter und finanzierter Veranstalter, entwickelt.
Diese noch immer verhältnismäßig neue Gestalt des Rundfunks in Deutschland ist politisch und rechtlich weiter umstritten; mit zunehmender Konkurrenz zwischen den einzelnen Sendern privater und öffentlich-rechtlicher Organisationsstruktur rücken die Finanzierungsfragen mehr und mehr in den Vordergrund.
Eine Beurteilung der Zulässigkeit von Finanzierungsmodellen für die beiden "Veranstaltergruppen" (private und öffentlich-rechtliche Veranstalter) kann dabei nicht zweckfrei, sondern nur aus der Zielrichtung der Rundfunkfreiheit im Gesamtgefüge der Staatsorganisation und des Staatsverständnisses geleistet werden.
In dieser Arbeit werden deshalb zunächst die Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks kurz dargestellt, sodann die tatsächliche und die (verfassungs-) rechtliche Lage der Finanzierung öffentlichen und privaten Rundfunks diskutiert. Schließlich werden die Entwicklungslinien aufgezeigt, die sich aus auftretenden Problemen und der grundgesetzlichen Konzeption der Rundfunkfreiheit für die Zukunft ergeben könnten.
Diese Kompetenzen bedeuten allerdings keine umfassende Regelungsfreiheit; vielmehr sind die Gesetzgeber an die durch Art. 5 I und II GG vorgegebenen Grenzen der Rundfunkfreiheit gebunden. Eine gesetzliche Regelung ist nur als Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit oder als Einschränkung gemäß Art. 5 II GG zulässig.
Die Länder haben die Rundfunkorganisation durch die Normierung in Staatsverträgen einheitlich geregelt; besondere Bedeutung haben die Staatsverträge über die Errichtung der Anstalt Zweites Deutsches Fernsehen (ZDF-StV),[6] über die Neuordnung des Rundfunkwesens (RfStV)[7] und zwei Staatsverträgen über die Höhe der Rundfunkgebühren.[8] Daneben regeln die Landesmediengesetze insbesondere die Zulässigkeit der privaten Veranstalter, Errichtungsgesetze bilden die Rechtsgrundlagen der öffentlich-rechtlichen Anstalten.[9]
Nach der vom BVerfG entwickelten Wesentlichkeitstheorie[10] sind die Finanzierungsfragen durch die Landesgesetzgeber zu regeln. Dies gilt insbesondere in der durch das Hinzutreten kommerzieller Veranstalter entstandenen Situation und die dadurch verschärfte Konkurrenz unter den Rundfunksendern und auch zur Presse. Die ordnungspolitischen Ziele und die zu ihrer Erreichung denkbaren Finanzierungsmöglichkeiten, die den Veranstaltern nach den verfassungsrechtlichen Kriterien zugewiesen werden sollen, müssen auch unter dem Aspekt von möglichen Kollisionen zwischen den Grundrechten der verschiedenen Medien, aber auch der Allgemeinheit parlamentarisch vorgegeben werden.[11]
Die Medienfreiheit des Art. 5 I 2 GG wirkt damit in ihrer institutionellen Ausprägung als eigene Gewährleistung in drei Richtungen: zum einen wird - für die Rezipienten - eine unabhängige Rundfunkberichterstattung in ausgewogener Vielfalt garantiert. Der Staat hat die Verpflichtung, eine Medienordnung zu schaffen, die die gesellschaftliche Vielfalt in Ausgewogenheit widerspiegelt und den Bürgerinnen und Bürgern gleichberechtigte Teilnahme am Meinungsaustausch ermöglicht ("kommunikative Chancengleichheit"[15]). Schließlich wird dem insoweit als bestehend vorausgesetzten Medium Rundfunk als Institution die Freiheit von insbesondere, aber nicht nur, staatlichem Zwang und Einflußnahmen gesichert.[16]
Dabei besteht die Gefahr, daß die Rundfunkfreiheit zu einem wirtschaftlich orientierten Grundrecht wird.[18] Nur finanzstarken Gruppen kann ein freier Zugang zur Veranstaltung von Rundfunk möglich sein, eine Beteiligung größerer Bevölkerungskreise an der Veranstaltung selbst scheidet de facto aus.
Beim außenpluralen Modell dagegen soll die bloße Vielzahl für sich genommen tendenziöser, kommerziell interessierter Veranstalter ähnlich wie bei der Presse Vielfalt im Gesamtangebot sichern. Hier soll die Einhaltung gewisser Mindeststandards der Berichterstattung, einer Art journalistischen Ethos aus Sorgfalts- und Wahrheitspflichten, den Anforderungen der Rundfunkfreiheit auch aus Sicht der nicht veranstaltenden, sondern konsumierenden Bürgerinnen und Bürger genügen. Im Idealfall können sie in diesem Modell das Gesamtangebot an Information, Kultur und Unterhaltung auf einem "Markt der Meinungen" durch für den Veranstalter erkennbare "Kauf"entscheidungen bestimmen.[22]
Für die Vorschriften zur Regelung der Ausstrahlung von Werbung ist grundlegend, welche Arten von Äußerungen oder Sendungen überhaupt als Werbung zu gelten haben.
Entscheidend für die Abgrenzung von Werbung zu anderen Programmbeiträgen ist in Zweifelsfällen die werbende Absicht, also der Wille, mit einem Beitrag oder einer Äußerung die Absatzinteressen des Anbieters eines Produkts zu fördern.[23] Diese Absicht ist indiziert bei Beiträgen oder Äußerungen, für die der Begünstigte ein Entgelt entrichtet.
Verboten sind insbesondere Formen der Werbung, die zu einer Täuschung der Zuschauer über den werbenden Charakter einer Sendung oder Äußerung führen können, und solche, bei denen der Einfluß der Werbung auf das Gesamtprogramm zu groß würde. Daneben dienen die Vorschriften medienpolitisch der Schaffung geeigneter Voraussetzungen, um sowohl den privaten Veranstaltern ausreichende Werbeeinnahmen zu sichern und daneben der Presse einen gewissen Schutz ihrer eigenen Werbeeinnahmen zu gewähren.
Weiter ist vorgeschrieben, daß Werbung erkennbar vom übrigen Programm zu trennen und als solche zu kennzeichnen ist. Werbung darf einzelne Sendungen des restlichen Programms nur begrenzt unterbrechen und muß in zusammenhängenden Blöcken ausgestrahlt werden.[25]
Diese Grundsätze werden im Zusammenhang mit der oben gegebenen Definition von "Werbung" insbesondere bei Grenzformen der Werbung relevant, z. B. beim Product Placement, bei Werbeshows, beim Teleshopping und bei der verbalen Werbung im laufenden (Live-) Programm, z. B. bei Interviews.[26]
Alle genannten Bestimmungen sind als Ausgestaltungen der Rundfunkfreiheit zulässig. Sie zielen nicht auf ein Verbot bestimmter Inhalte, sondern bezwecken gemäß dem gesetzgeberischen Regelungsauftrag eine Regelung der komplexen Finanzierungsfragen mit ihren zum Teil kollidierenden Grundrechten.
Dagegen stellen die ebenfalls vorgesehenen Werbeverbote für bestimmte Produkte (Alkohol-, Tabakwerbung) und Werbeformen aus Gründen des Jugendschutzes und der Gesundheitsvorsorge[27] echte Einschränkungen der Rundfunkfreiheit dar. Sie müssen daher jeweils vor Art. 5 II GG Bestand haben.
Problematisch sind hier insbesondere die Tendenzen der Politik, den Rundfunk als Faktor gesellschaftlicher Macht unter Kontrolle zu bekommen.[29] Daneben ergeben sich starke Einflüsse gesellschaftlich mächtiger Gruppen, denen natürlich jedes publizistische Organ ausgesetzt ist. Ansatzpunkt im Rundfunk (wie in der Presse) sind hier vor allem die existentiell notwendigen Werbeeinnahmen. Die Gefahr, daß die Programmgestaltung in jeder Hinsicht von den zu erwartenden oder zu sichernden Einnahmen geprägt wird, ist dabei nicht von der Hand zu weisen. Bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten mit ihrem besonderen Auftrag und ihrer besonderen Bedeutung im Gesamtsystem wird dieser Effekt durch die finanzielle Absicherung durch Gebühren neben rechtlichen und institutionell-organisatorischen Sicherungen zumindest gemildert.
Obwohl das BVerfG schon seit dem ersten Rundfunkurteil[31] von der prinzipiellen Zulässigkeit auch privater Veranstalter ausging, tendiert seine Rechtsprechung erst seit dem dritten Rundfunkurteil[32] in eine Richtung, die für die privaten Veranstalter auch materiell die an ihre Zulässigkeit im Rahmen der grundgesetzlich geforderten Rundfunkfreiheit zu stellenden Anforderungen konkretisierte. Damit war dem Gesetzgeber nach den beiden gescheiterten Versuchen der Etablierung von kommerziellem Rundfunk erstmals eine etwas genauere Anleitung der Zulässigkeitsbedingungen an die Hand gegeben.
Nach der tatsächlichen Verankerung in den Landesmediengesetzen und der Etablierung der Sender fand eine Anpassung insbesondere der Anforderungen an die Verankerung von gesellschaftlichem Pluralismus in der Organisationsstruktur der Sender selbst an die Realität der privatwirtschaftlichen Struktur und Zielsetzung dieser Sender statt; das BVerfG verlangt seitdem nur noch die Einhaltung gewisser Mindeststandards, die man als journalistische Sorgfaltspflichten bezeichnen könnte.[33]
Nachdem so das Recht der einmal etablierten privaten Veranstalter auf den grundrechtlichen Schutz ihrer wirtschaftlichen Existenz vor Eingriffen außerhalb der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers im rundfunkrechtlichen Bereich konstatiert worden war, stellte das BVerfG in seiner jüngsten Entscheidung über den Lokalrundfunk wieder stärker die Meinung heraus, die beiden Modelle im dualen Rundfunk seien prinzipiell gleichberechtigt und unter dem Aspekt der Rundfunkfreiheit sei keine der Organisationsformen unangemessen oder ohne sachlichen Regelungsgrund zu bevorzugen oder zu benachteiligen.[34] Es hat die Bedeutung der öffentlich-rechtlichen Anstalten in der dualen Ordnung damit "deutlich erweitert".[35]
Was jedoch bestehen bleibt, ist der hohe finanzielle Aufwand zur Gründung und zum Betrieb insbesondere von Fernsehsendern.[36] Ein Vergleich der aufgewendeten Finanzmittel bei den existierenden Anstalten und Privatsendern ist aufschlußreich: während die gebührenfinanzierten öffentlich-rechtlichen Anstalten im Jahr ca. 5,43 Milliarden (ARD) bzw. 1,5 Milliarden (ZDF)[37] umsetzen, bringen es die zwei großen Privaten, RTL plus und SAT 1 gerade auf jeweils knapp 500 Millionen DM im Jahr. Damit ist eine Verwirklichung der politisch-informativen Funktion, die die Produktion teurer, hochaktueller Sendungen erfordert, noch kaum möglich.
Die Etablierung weiterer Sender wird in Zukunft sehr schwierig sein. Auch eine Verbesserung des Programmangebots - mit der Folge erhöhten Finanzbedarfs - der derzeitigen Sender wird zunehmend durch Umschichtungen zwischen den Sendern zu erwarten sein.
Es ist deshalb kaum anzunehmen, daß sich außer den bestehenden vier großen Sendern ARD, ZDF, RTL plus und SAT 1 und den zwei kleinen Tele 5 und Pro 7 weitere Stationen innerhalb Deutschlands werden etablieren können, zumal die Startchancen für Neugründungen nach Abschluß der Etablierungsphase der ersten Privatveranstalter seit Beginn der achtziger Jahre erheblich erschwert sein dürften.[38]
Auch im Bereich der privaten Hörfunksender zeichnet sich ab, daß kleine Sender allein kaum lebensfähig sind. Dies gibt Anlaß zu der Frage, inwieweit durch die neu etablierten privaten Veranstalter tatsächlich mehr Vielfalt im Rundfunksektor zu erwarten ist.
Bei der Presse wird schon der derzeitige Stand an überregionalen Tageszeitungen als gerade noch angemessen und die Meinungsvielfalt ausreichend widerspiegelnd angesehen. Zwar stehen auch die Privatsender, von den öffentlich-rechtlichen Anstalten geprägt, erkennbar in einer stärkeren Tradition der Ausgewogenheit und der auch kontroversen Widerspiegelung gesellschaftlicher Vielfalt; die politische Stellung der Eigner wird weniger sichtbar als die der Herausgeber in der Presse. Zugleich ist das inhaltliche Angebot aus finanziellen Gründen aber sehr viel geringer als das Gesamtangebot der Tagespresse.
Statistisches Material verschiedener Art liefert jährlich die Programmanalyse in Media Perspektiven, dem Informationsdienst der ARD-Werbegesellschaften, die Anhaltspunkte über Art und Entwicklung der Programmprofile geben können.[39]
Nach der Programmanalyse 1988 haben die öffentlich-rechtlichen Anstalten im Untersuchungszeitraum zwar einen vergleichsweise hohen Informationsanteil. Sie haben ein ausgebautes Korrespondentennetz, das die Verwendung von Agenturmeldungen ergänzt. Mit großem Finanzaufwand werden täglich aktuelle Informationssendungen produziert, die teuerste Programmsparte überhaupt. Auf aktuelle Anlässe kann sehr schnell reagiert werden.
Die Informationssendungen der Privaten dagegen beschränken sich in vielen Fällen selbst bei den mittlerweile "etablierten" Sendern RTL plus und SAT 1 entweder (bei den Nachrichten) auf die Wiedergabe von Agenturmeldungen (inkl. Bild- und Originaltonmaterial) oder sie sind als aggressive Diskussionen mit Show-Charakter ("Der heiße Stuhl") ausgestaltet, durch die anstelle "ausgewogener" Harmonisierung eher eine starke Polarisierung von Meinungen erfolgt. Andererseits sind den Privaten, insbesondere RTL plus, mit Sendungen wie "Spiegel-TV" vereinzelt auch anerkannte Erfolge zu verdanken[40], wenn gerade diese Sendung auch von einer unabhängigen Produktionsgesellschaft hergestellt wird und zeitlich nur einen kleinen Teil des Gesamtprogramms ausmacht.
Im Unterhaltungsbereich können die hohe Serienzahl, Wiederholungsanteile und Aktualität der Fiktionssendungen erste Anhaltspunkte liefern, die durch einen Blick ins Programmheft ebenso bestätigt werden wie durch einzelne Versuche, die Qualität von Senderprofilen zu quantifizieren. Die Programme der Privaten sind hier tatsächlich geprägt von einer Mischung aus Massenattraktivität und dem Zwang, extrem billig zu produzieren. Ältere Serien und Spielfilme der untersten Kategorie prägen hier über weite Strecken das Bild. Dagegen wird bei den öffentlich-rechtlichen Anstalten eine ausgewogene Mischung aus anspruchsvollen, aktuellen und publikumsattraktiven Spielfilmen und Serien angeboten.
Noch schlechter sieht es bei den Privaten auf dem Gebiet selbst produzierter Spiel- und anderer Shows aus. Von reinen Werbeveranstaltungen bis zu Oben-Ohne-Shows reichen die Errungenschaften. Die gelungenen Konzeptionen von Unterhaltungssendungen sind bekanntermaßen auf diesem Sektor aber auch unter Einschluß der öffentlich-rechtlichen Anstalten an der Hand abzuzählen.
Alles in allem können die öffentlich-rechtlichen Anstalten auf allen Gebieten, aber insbesondere auf dem besonders wichtigen Sektor der aktuellen politischen Information weiterhin die führende Rolle in Bezug auf Aktualität und Niveau des Gesamtprogramms beanspruchen.[41] Die Privatsender haben es trotz guter Reichweitensteigerung und wachsender Werbeeinnahmen noch nicht geschafft, ein kulturell und vom Informationsangebot her akzeptables Programm zu schaffen - und angesichts ihrer Gewinnorientierung ist trotz einzelner anerkennenswerter Erfolge fraglich, ob sich daran grundlegend etwas ändern kann.
Auch im privaten Hörfunk bieten die privaten Veranstalter keine wirklichen Neuerungen. Das Bild ist offensichtlich von den gleichen ökonomischen Zwängen geprägt wie bei den Fernsehsendern.[42]
Auch zahlenmäßig sind im Fernsehbereich nur vier neue Sender aufgetreten, von denen allenfalls zwei in Richtung eines rudimentären Vollprogramms arbeiten, während die beiden kleinen eher Spartenprogramme für Spielfilme und Serien produzieren.
Im Hörfunkbereich ist zwar die absolute Zahl der neuen Anbieter deutlich höher, im lokalen/regionalen Bereich sind aber jeweils auch nur einzelne Anbieter dazugekommen.
Solange und soweit also in einem außenpluralen System, d. h. in der Konkurrenzsituation zwischen zahlreichen (privaten) Veranstaltern aufgrund der anfänglichen oder auch strukturellen Problematik dieser Form die ausgewogene Vielfalt des Gesamtprogramms nicht hinreichend gewährleistet ist, übernehmen die öffentlich-rechtlichen Anstalten die Aufgabe, die Bürgerinnen und Bürger mit dem unerläßlichen Grundstandard an Information, Kultur und Unterhaltung zu versorgen. Unter Grundversorgung ist dabei keine Minimalversorgung zu verstehen, sondern die umfassende Versorgung mit allen politischen Informationen, kulturellen und Unterhaltungsangeboten, die das Bild des Rundfunks heute prägen.
Eine Bestandsgarantie für die öffentlich-rechtlichen Anstalten ergibt sich daraus zwar nicht für alle Zukunft; aber solange die Verfassungswirklichkeit keine großen Fortschritte in Hinsicht auf außenplurale Vielfalt erwarten läßt, muß die vom Grundgesetz gewährleistete Rundfunkfreiheit durch Anstalten in öffentlicher Kontrolle gesichert werden. Die Rechtsprechung des BVerfG hat hier die Richtung gewiesen.
Danach sind den öffentlich-rechtlichen Anstalten als Gesamtsystem Bestand und Entwicklung zu gewährleisten, mithin auch die Ausstattung mit ausreichenden Finanzmitteln. Dies gilt zumindest solange, wie die einzelnen Sender Bestand haben. Zwar soll darin nach Meinung des BVerfG keine Garantie auf Ewigkeit liegen; aber solange die beschriebenen Sachverhalte vorliegen und die Gebührenfinanzierung für die Gewährleistung pluralistischen Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland notwendig ist, muß den bestehenden Rundfunkanstalten ein funktionsgerechte Finanzierung zugestanden werden. Sie müssen zur terrestrischen Vollversorgung der Bevölkerung in der Lage sein, das umschriebene Programm herstellen und anbieten können, und es muß ihnen die Möglichkeit zu sinnvoller Weiterentwicklung gegeben werden.[45]
Am Werbemarkt können die öffentlich-rechtlichen Anstalten ihren Anteil derzeit noch halten, befürchten aber angesichts der Wettbewerbsvorteile der Privaten durch die großzügigeren Regelungen der zulässigen Werbezeiten zunehmende Einbußen und konkurrieren auch zunehmend untereinander.
Hier bestehen die gravierendsten Unterschiede zwischen den öffentlich-rechtlichen Anstalten und den privaten Veranstaltern. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten sind dabei deutlich restriktiver auf eine Ausstrahlung nur an Werktagen und vor 20.00 Uhr festgelegt; die Gesamtzeit der Werbung pro Tag darf im Jahresdurchschnitt zwanzig Minuten nicht überschreiten. Die Privaten sind dagegen durch den RfStV nicht an bestimmte Tageszeiten zur Ausstrahlung von Werbung gebunden, es gibt auch kein Sonntagswerbeverbot. Der Gesamtumfang ist auf zwanzig Prozent im Tagesdurchschnitt begrenzt, eine großzügige Menge, die kaum erreicht werden kann.[47]
Zugleich ist durch die zunehmende Reichweite der privaten Veranstalter[48] der Werbemarkt nicht mehr von der - aus Gründen der Unabhängigkeit von der Werbefinanzierung gewünschten - Knappheit des Werbezeitangebots bei den öffentlich-rechtlichen Anstalt geprägt. Zwar ist der von der Werbewirtschaft erhoffte Preisverfall für Werbezeiten im Fernsehen nicht eingetreten; durch die Verteilung des gleichen Publikums auf mehr Sender haben sie sogar höhere Werbeetats bereitzustellen, um die gleiche Konsumentenzahl zu erreichen.[49] Dennoch ist natürlich bei den einzelnen Werbezeitanbietern eine erhebliche Verschärfung im Kampf um den begrenzten Werbemarkt entstanden, in dem die öffentlich-rechtlichen Anstalt mit erheblichen Nachteilen durch die im Rundfunkstaatsvertrag von 1987 festgelegten Einschränkungen der Werbezeiten,[50] insbesondere des Verbots von Werbung in den Abendstunden, anzutreten haben.
Gleichzeitig werden von den privaten Veranstaltern weitere Beschränkungen für die öffentlich-rechtlichen Anstalten bis hin zu einem völligen Verzicht auf Werbefinanzierung gefordert,[54] während die öffentlich-rechtlichen Anstalten um eine Stärkung ihrer Position durch Ausdehnung der Werbezeiten in die Abendstunden kämpfen.[55]
Legitimiert wird die Erhebung einer Zwangsgebühr mit der der Allgemeinheit zugute kommenden und in ihrem treuhänderischen Auftrag stattfindenden Leistung der öffentlich-rechtlichen Anstalten. Sie gewährleisten die Versorgung der Bürgerinnen und Bürger mit dem inzwischen zur unerläßlichen Daseinsvorsorge gerechneten Gut "Information". Für die Bereithaltung dieser Versorgung mit Informationen, Kultur und Unterhaltung kommt die Allgemeinheit der Rundfunkempfänger mit Bezahlung der Gebühren auf.[58]
Die Höhe der Gebühr wird zunehmend unter politischen Gesichtspunkten ausgehandelt. Nachdem Anfang der siebziger Jahre die Stagnation der Gebührenentwicklung durch die demographische Entwicklung erkennbar wurde, haben die Ministerpräsidenten der Länder im Jahre 1975 zur Erreichung eines geregelten und sachkundigeren Verfahrens die "Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten" (KEF) eingesetzt.
Die KEF hat also kein eigenes Gestaltungsrecht. Sie kann aber über ihre Berichte erheblichen Einfluß ausüben. Zwar ist ihr eine inhaltliche Kontrolle oder auch nur Beurteilung der Programmgestaltung versagt, doch lassen sich die Aspekte der Ermittlung des Finanzbedarfs von einer inhaltlichen Bedarfsanalyse und damit einer Bewertung der erforderlichen Programmteile kaum trennen. In der Praxis hat die KEF bisher eine relativ geringe Aufstockung der Mittel gefordert, so daß 19XX und 19XX eine stärkere Erhöhung durch die Landesparlamente erfolgte, als die KEF vorgeschlagen hatte; 1984 blieben die Parlamente allerdings noch unter dem Vorschlag der KEF.[61]
Die Anstalten versuchen dagegen seit Jahren durchzusetzen, daß nach einem stärker betriebswirtschaftlich orientierten Modell vorgegangen wird.[63]
Die Beurteilung des Finanzbedarfs nach Programmaufgaben eröffnet der KEF das Tor zu inhaltlichen Einflußnahmen durch die Definition eben dieser Aufgaben. An sich hat die KEF nicht die Aufgabe, sich mit den im Bereich der Anstaltsautonomie liegenden Fragen der Programmgestaltung zu befassen. Nach ihrem Verständnis der Festsetzung der Höhe der Rundfunkgebühr muß sie dies aber zwangsläufig tun.
Nachdem die KEF personell zu einem guten Teil aus der Verwaltung der Länder besetzt ist, ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, daß aus dieser Macht zur indirekten Einflußnahme auf die Programmgestaltung Versuche der politischen Steuerung erwachsen können. Die Gefahr liegt dabei weniger in direkten Vorschriften als in einer Mischung aus Vorstellungen über die Programmgestaltung und dem - aus Sorge über die weitere Entwicklung der Gebührenfinanzierung - "vorauseilenden Gehorsam" der Anstaltsgremien, die ein politisch oder in welcher Hinsicht auch immer erwünschtes Programm verwirklichen, um die Finanzierungsgrundlagen nicht zu gefährden.
Daraus wurde die Forderung nach Gebührenautonomie der Rundfunkanstalten abgeleitet. Sie sollen die Höhe der erforderlichen Gebühren in eigener Regie als Satzung festlegen und nur einer beschränkten Aufsicht durch den Staat unterliegen.[64]
An dieser Forderung wird kritisiert, daß sie das staatliche Gestaltungsrecht, das ebenfalls aus der staatlichen Gewährleistungs- und Ordnungspflicht entspringt, übergeht. Schließlich sei auch eine "Selbstbedienungsmentalität" der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu befürchten, der durch die Festlegung durch den Gesetzgeber vorgebaut werde. Die Gebührenfestlegung durch den Gesetzgeber sei deshalb solange als verfassungsmäßig anzusehen, wie nicht versucht werde, durch diese Kompetenz inhaltlichen Einfluß auf die Programmgestaltung zu gewinnen.[65]
Weiterhin wird die Indexierung der Produktionskosten vorgeschlagen, wobei Modelle einer allgemeinen, d. h. an der allgemeinen Entwicklung der Lebenshaltungskosten orientierten, Indexierung ebenso denkbar sind wie solche einer speziellen Orientierung an den Kosten im Rundfunkbereich.[67] Problematisch wären auch hier die Automatik der Gebührenanpassungen und die daraus entstehenden Legitimationsprobleme, daneben aber auch die Festlegung eines geeigneten "Warenkorbes" zur Ermittlung des Index und in der Folge die Berücksichtigung von Innovationskosten und unvorhersehbaren Ausgaben.
Ein dritter Vorschlag sieht eine stärkere Beteiligung der Anstaltsgremien in einer neustrukturierten KEF oder einem ähnlichen Gremium vor.[68] Durch die Beteiligung der Anstalten könnte mehr Ausgewogenheit dieses "staatslastigen" Gremiums erreicht werden. Damit wäre ein erforderliches und sinnvolles Mitspracherecht der öffentlich-rechtlichen Anstalten ermöglicht.
Die Sozialgebundenheit der Rundfunkgebühr darf aber nicht bedeuten, daß die Politik den Rundfunkanstalten eine funktionsgerechte Finanzierung aus Gebühren mit dem Verweis auf das Sozialstaatsgebot vorenthält. Vielmehr ist gerade der Staat (und nicht primär die Rundfunkanstalten) durch das Sozialstaatsgebot verpflichtet, den Bürgern den Rundfunkempfang zu ermöglichen.[69]
Die derzeitige Praxis sollte daher korrigiert werden.[70] Allein durch eine Übernahme dieser sozialen Kosten durch die öffentliche Hand könnten die Rundfunkanstalten ca. 350 Millionen Mark im Jahr an Einnahmeverlusten einsparen.[71] Damit wären die zu erwartenden Rückgänge aus dem Werbegeschäft zumindest für einige Jahre gebremst und der Staat würde zugleich den aus dem Sozialstaatsgebot entstehenden Verpflichtungen gerecht. Der Ausgleich dieser Ausfälle ist daher verfassungsrechtlich geboten.
Falls in der Zukunft weitere, überproportionale[72] Gebührensteigerungen notwendig sein sollten, stellt sich die Frage, ob nicht zur sozialen Abfederung neben der Übernahme der Gebührenbefreiungen durch den Staat eine großzügigere Bemessung und eine Staffelung nach Einkommensgrenzen erfolgen müßte.[73]
Insbesondere werden Tendenzen der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu einer Selbstkommerzialisierung befürchtet, die das Gebot der Gruppenferne in Frage stellen könnten. Aber auch die einzige Finanzierungsquelle der privaten Veranstalter dürfen die öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht austrocknen. Nicht zuletzt wird auch ein Schutz der Werbeeinnahmen der Presse gefordert.
Andererseits sichern die Werbeeinnahmen den öffentlich-rechtlichen Anstalten durch die nur hier bestehenden unternehmerischen Möglichkeiten wirtschaftliche Bewegungsfreiheit. Durch ihre Flexibilität im Vergleich zu den statischen Gebühreneinnahmen ist auch eine kurzfristige Bedarfsdeckung möglich, die den Rundfunkanstalten Unabhängigkeit von der Gebührenfinanzierung sichert.
Unter dem Aspekt der Pflicht zur funktionsgerechten Finanzierung läßt sich zwar keine Garantie bestimmter Einnahmequellen herleiten; die Finanzierung aus Gebühren entspricht idealiter der Forderung nach einer größtmögliche Unabhängigkeit ermöglichenden Finanzierungsform am besten.
Angesichts der derzeitigen Ausgestaltung des Gebührenfestsetzungsverfahrens sichert den öffentlich-rechtlichen Anstalten die zusätzliche Einnahmequelle der Werbung aber die erforderliche Unabhängigkeit vom Staat. Die oben genannten Probleme einer Werbefinanzierung sind durch die bestehenden Beschränkungen dieser Einnahmequelle geregelt. Die Werbefinanzierung sollte deshalb im derzeitigen Umfang beibehalten und soweit stabilisiert werden.
Wie die Finanzierungslücke, die sich aus den fortgeltenden inhaltlichen Anforderungen an die öffentlich-rechtlichen Anstalten aus ihrem Grundversorgungsauftrag und den gleichzeitig stagnierenden Einkünften ergeben könnte, in Zukunft geschlossen werden soll, ist angesichts dessen ungewiß.
Bislang ist bezüglich des Umfangs der Werbung in Art. 3 I 1 RfStV 1987 geregelt, daß die Gebühreneinnahmen die "vorrangige Finanzierungsquelle" der Anstalten sind. Daneben schreiben Art. 3 IV und V den zeitlichen Gesamtumfang der Werbung vor. Dabei sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten im Vergleich zu den für die privaten Veranstalter geltenden Regeln (Art. 7 III) deutlich eingeschränkt. Allerdings erlaubt Art. 5 eine Ausdehnung auch ihrer Werbezeiten - nicht aber des Werbeanteils an der Gesamtfinanzierung! - durch eine Vereinbarung der Ministerpräsidenten.
Verfassungsrechtlich und medienpolitisch wäre eine Ausdehnung des Anteils der Werbung an der Gesamtfinanzierung auch nicht ohne Bedenken. Zwar ist eine Sicherung und Stabilisierung der Gesamtfinanzierung durch die Werbung geboten.[74] Die Beibehaltung und Stabilisierung der Werbeeinnahmen in der derzeitigen Höhe sollte deshalb angestrebt werden. Ein Anteil von knapp fünfzig Prozent wie beim ZDF erreicht allerdings eine Höhe, bei der Einflüsse auf die Programmgestaltung ("Selbstkommerzialisierung") nicht mehr von der Hand zu weisen sind.
Ebenfalls unproblematisch sind die Einnahmen aus der Versorgung der Belegschaft in Kantinen und ähnliche Einkünfte, solange sich die Anstalten dabei auf Serviceleistungen beschränken, die größere Arbeitgeber ihren Arbeitnehmern anzubieten pflegen.
Das ist bei Btx als teilnehmerorientiertem Dienst, der auch eine direkte Kommunikation zwischen Anbieter und Empfänger, z. B. durch Bestellung, vorsieht, nicht der Fall. Eine eigene Veranstaltung von Btx durch die Rundfunkanstalten ist also nur im Rahmen einer besonderen Ermächtigung möglich. Ein Btx-Angebot z. B. von Programminformationen im bestehenden Btx-Dienst wie durch andere Anbieter von Btx-Seiten ist allerdings problemlos, aber finanziell unergiebig.
Anders im Fall von Videotext. Hier werden die Informationen zwar in geschriebener Form, von daher eher rundfunk-untypisch, aber in rundfunkspezifischer Weise und an eine unbestimmte Zahl von Empfängern ohne die Möglichkeit der direkten Kommunikation ausgesendet. Zumindest solange sie sich dabei auf Informationen beschränken, die dem Informationsauftrag des Rundfunks entsprechen, kann den Rundfunkanstalten eine Nutzung dieser Technik nicht untersagt werden. Die Möglichkeit einer nennenswerten finanziellen Auswertung ist jedoch kaum ersichtlich.
- Randnutzungstheorie, erwerbswirtschaftliche Betätigung an Programmauftrag gebunden -
- WDR-Gesetz -
Die gleiche Frage stellt sich für öffentlich-rechtlich veranstaltete "Spartenprogramme", insbesondere die Satellitenprogramme der öffentlich-rechtlichen Anstalten, Eins plus und 3-SAT. Als solche allein zählen sie nicht zur Grundversorgung, gleichwohl erfüllen sie - jedenfalls in der derzeitigen Form - als anspruchsvolle Kulturprogramme eine wichtige Funktion. Nachdem ihre Veranstaltung als "Fernsehprogramme mit kulturellem Schwerpunkt" gem. Art. 2 RfStV 1987 vorgeschrieben und eine anderweitige Finanzierung dort nicht geregelt ist, ist von einer Zulässigkeit der Finanzierung aus Gebühren auszugehen, zumal in diesen Programmen nicht geworben wird. Problematisch ist dabei aber, daß diese Programme durch die Satellitenausstrahlung nicht der Allgemeinheit der Gebührenzahler zur Verfügung stehen.
Einer Verwendung von Gebührenmitteln für eine eigene Programmpresse der Rundfunkanstalten, deren Zulässigkeit an sich schon umstritten ist, kann wohl nur unter den Bedingungen zugestimmt werden, unter denen auch die allgemeine Zulässigkeit der Herausgabe solcher Produkte beurteilt wird. Mithin dürfen die Rundfunkanstalten eigene Programmzeitschriften nur herausgeben und dies aus Gebühren finanzieren, wenn auf andere Weise, d. h. durch die kommerzielle Programmpresse, die Information der Bevölkerung über alle Programminhalte so wesentlich vernachlässigt wird, daß dadurch die Erfüllung des eigentlichen Auftrags der öffentlich-rechtlichen Anstalten bedroht ist. Die bisher schon als "Hausmitteilungen" u. ä. bestehenden Programminformationen bleiben jedenfalls noch im Rahmen des zur Selbstdarstellung und Information gegenüber der Öffentlichkeit Zulässigen.
Daraus ergeben sich für die verschiedenen Prüfungsverfahren die folgenden Grundsätze:
Bei der anstaltsinternen Prüfung kann das Finanzgebaren detailliert und im einzelnen geprüft werden. Allerdings ist bei einer Prüfung durch den Landesrechnungshof zu beachten, daß es sich um eine externe Behörde handelt.
Die Landesparlamente verlangen vor der Ratifizierung erhöhter Gebühreneinnahmen, die die Bürgerinnen und Bürger belasten, deren Interessen die Parlamente zu vertreten haben, Informationen über das tatsächliche Finanzgebaren der Rundfunkanstalten. Sowohl das Ausgabenverhalten in der Vergangenheit als auch die Zukunftsplanungen, für die Gebührenerhöhungen gefordert werden, sind dabei als Entscheidungsgrundlagen relevant. Eine durch diesen Erkenntniszweck beschränkter Informationsanspruch der Parlamente ist aus diesen Gründen verfassungsmäßig und mit der Rundfunkfreiheit zu vereinbaren.[77]
Auch die Prüfung durch die Landesrechnungshöfe im Auftrag der Landesregierungen ist zulässig, soweit sie sich auf eine Evidenzkontrolle der rechtmäßigen Mittelverwendung durch die Anstalten beschränkt und subsidiär zur anstaltsinternen Kontrolle bleibt.[78]
Im RfStV 1987 sind in Art. 6 I Nr. 1-3 ebenfalls solche zweckgebundenen Anteile für die "Finanzierung besonderer Aufgaben vorgesehen.
- politische Rechtfertigung? vgl MP II/87, S. 102, amtl. Begründg. Art. 6 -
Zwar bestimmt Art. 6 in seinem Absatz 3, daß eine Verwendung von Gebührenmitteln für die Finanzierung der privaten Veranstalter ausgeschlossen sei. Absatz 1 bleibe davon jedoch unberührt.
Die vorgesehenen Anteile sind für die Finanzierung der Aufsichtsanstalten der Länder über die privaten Veranstalter (Nr. 1 - "Aufsichtsgroschen"), die Förderung offener Kanäle (Nr. 2 - "Kanalgroschen") und die Förderung der "gebotenen technischen Infrastruktur" (sc. für die Übertragung zusätzlicher Sender, Nr. 3 - "Postgroschen") vorgesehen. Sie kommen damit insbesondere dem weiteren Aufbau des privaten Rundfunks in der Bundesrepublik Deutschland zugute.
Fraglich ist deshalb, ob eine solche Finanzierung der Aufsicht und Infrastruktur der privaten Veranstalter aus den allgemeinen, nur durch den Grundversorgungsauftrag legitimierten Gebührenmitteln zulässig ist.
Zur Klärung dieser Frage braucht nicht im einzelnen auf die Rechtsnatur der Rundfunkgebühr eingegangen zu werden; denn in allen denkbaren Konstruktionen (Gebühr, Beitrag, nichtsteuerliche Sonderabgabe) fehlt es an einem Bezug zwischen dem Finanzierungszweck und dem Bezug des Anteils an der Rundfunkgebühr zu einem Vorteil oder einer Leistungsbeziehung zwischen dem Belasteten (Gebührenzahler bzw. öffentlich-rechtliche Anstalt) und dem Begünstigten (Aufsichtsanstalt). Vielmehr werden allgemeine Staatsaufgaben wie die Aufsicht über den privaten Rundfunk oder gar eine - schon an sich äußerst problematische - indirekte Subventionierung der privaten Veranstalter durch die sog. Postabgabe (Art. 6 I Nr. 3) aus den nur zur Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu erhebenden Gebühren finanziert.
Art. 6 Abs. 1 Nrn. 1 bis 3 sind deshalb verfassungswidrig.[80]
Das BVerwG geht jedoch von der Konkursfähigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus.[83] Dabei argumentiert es, daß der Gesetzgeber die öffentlich-rechtlichen Anstalten auflösen kann, und daß er sie mithin auch nicht vor dem Konkurs bewahren muß.
Diese Argumentation greift jedoch zu kurz. Vielmehr erwächst aus dem Anspruch der öffentlich-rechtlichen Anstalten auf funktionsgerechte Finanzierung, der aus der allgemeinen Funktionsgewährleistungspflicht des Staates zu ihren Gunsten hervorgeht, als Konsequenz die Pflicht, den öffentlich-rechtlichen Anstalten stets ausreichende Mittel zu gewähren. Allerdings kann der Staat, sofern die Gebote des Art. 5 I, S. 2 GG weiterhin gesichert werden können, einzelne Rundfunkanstalten auflösen oder mit anderen zusammenführen.[84] Solange er dies aber nicht tut, muß er die bestehende Rundfunkanstalt nicht nur ausreichend, sondern funktionsgerecht finanzieren. Dies ergibt sich aus dem Grundrechtsschutz des Art. 5 I GG, den die Rundfunkanstalten während ihres Bestehens genießen. Die öffentlich-rechtlichen Anstalten können deshalb nicht in Konkurs gehen.[85]
Die reine Werbefinanzierung der privaten Veranstalter wird derzeit kaum noch diskutiert. Sehr schnell hat sich die juristische und nicht-juristische Öffentlichkeit daran gewöhnt. Dennoch sollten die sicher bestehenden Bedenken dagegen[87] in den Diskussionen um die wachsenden Forderungen der privaten Veranstalter nach mehr Beteiligung am Gesamt-Werbeaufkommen, mithin nach weiteren Beschränkungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten auf diesem Feld, berücksichtigt werden.
Verfassungsrechtlich ist die reine Werbefinanzierung zulässig.[88] Nachdem privat veranstalteter, kommerzieller Rundfunk zulässig ist, müssen auch die Rahmenbedingungen für seine Finanzierbarkeit geschaffen werden. Dabei sind Ausgestaltungsregelungen (zeitliche Begrenzungen) möglich, nicht aber ein generelles Verbot der Werbefinanzierung als derzeit einziger realisierbarer Einnahmequelle.[89]
Die Berücksichtigung von Minderheiteninteressen oder weniger publikumsattraktiven Themen muß dabei fast zwangsläufig zu kurz kommen. Es entsteht ein Prozeß der schleichenden Anpassung der Programme an die Interessen der werbenden Wirtschaft in der "vorweggenommenen Rücksichtnahme der Programmhersteller auf die Bedürfnisse der Werbeindustrie".[90]
Nun ist natürlich nicht alles schlecht, was die Werbeindustrie als ein günstiges Umfeld ihrer Spots ansieht, und auch politisch kritische Magazine oder zunächst für zu extravagant gehaltene Unterhaltungsserien können zu Publikumsrennern werden.[91] Unbestreitbar ist auch, daß das Auftreten der Privaten und die daraus resultierende Konkurrenzsitutation zu verstärkten Bemühungen der öffentlich-rechtlichen Anstalten geführt haben.
Dennoch ist der Zusammenhang zwischen der Finanzierungsart und der Durchsetzbarkeit der Interessen der "Geldgeber" zu beachten. Ein rein durch Werbung finanzierten Programme sollten zunächst in einer ergänzenden Position bleiben. Nicht unterschätzen sollte man, daß die privaten Veranstalter nach der besonders schwierigen Startphase schon jetzt beginnen, ihr Angebot in Richtung auf ein "klassisches" Vollprogramm zu verbessern. Es ist zu hoffen, daß auch in dieser gewissermaßen umgekehrten Richtung die Konkurrenzsituation wirkt und die Maßstäbe, die die öffentlich-rechtlichen Anstalten gerade in der aktuellen politischen Berichterstattung setzen, die Anstrengungen der privaten Veranstalter auf diesem Gebiet noch verstärkt.
An der bestehenden, dualen Ordnung wird daher auf absehbare Zeit nichts zu ändern sein. Weder sollten die öffentlich-rechtlichen Anstalten wesentlich eingeschränkt werden, noch sollten die privaten Veranstalter zurückgedrängt werden. Vielmehr sollte versucht werden, auch zwischen diesen beiden Bereichen die Konkurrenzsituation aufrechtzuerhalten. Nur wenn beide Bereiche sich sowohl um Zuschauergunst als auch um Werbeeinnahmen bemühen müssen, ist aus der Situation eines zwangsläufig begrenzten Außenpluralismus ein Gewinn für das Gesamtangebot zu erhoffen.
Wünschenswert wäre dabei eine stärkere Berücksichtigung der Interessen der Konsumenten durch mehr Marktorientierung auf der Seite der Nachfrage nach Programmen bei den Privatsendern. Dazu wäre besonders eine Entgeltfinanzierung geeignet. Dieses Modell scheint aber - auch durch noch bestehende technische Beschränkungen und starre Konsumentengewohnheiten - noch in ferner Zukunft zu liegen. Im Übrigen wird es faktisch nur als Ergänzung zu den bestehenden Modellen hinzutreten können.
Die Werbeeinnahmen der öffentlich-rechtlichen Anstalten sollten gesichert werden. Dafür sprechen neben der positiven Wirkungen von Konkurrenz auch auf diesem Sektor die Beibehaltung einer erträglichen Höhe der Rundfunkgebühr, die Erhaltung wirtschaftlicher Beweglichkeit und die Gewährleistung der Staatsunabhängigkeit der öffentlich-rechtlichen Anstalten.
Die privaten Veranstalter müssen ihre inhaltlich-kulturelle Kompetenz erst noch unter Beweis stellen, bevor man von Ansätzen zu pluralistischer Vielfalt wird sprechen können.
Solange den privaten Sendern
dies nicht gelingt, müssen die verfassungsrechtlichen und -gerichtlichen
Forderungen zur Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen
Rundfunk verstärkt beachtet, konkretisiert und in die Wirklichkeit
umgesetzt werden. Das größte Problem auch angesichts einer Ausdehnung
in die "fünf neuen Länder" wird dabei in den nächsten Jahren
die Finanzierbarkeit der "Gesamtveranstaltung Rundfunk" in seiner öffentlich-rechtlichen
Variante und die Sicherung von Föderalismus bei einer Neustrukturierung
des Rundfunks in Gesamtdeutschland sein.
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[2] BVerfGE 12, 205 (225 ff.; 237, 249)
[3] Degenhart, BK Art. 5 Abs 1 u. 2, Rz. 508
[4] BVerfGE 12, 205, 242
[5] BVerfGE 12, 205, 249
[6] abgedruckt z. B. bei Olenhusen, S. 333 ff.
[7] in kraft seit dem 1.12.1987, GBl. BW 1987, 511
[8] vom 5.12.1974: Ring, Medienrecht, C-O-1; und vom 6.7./26.10.1982: Ring, Medienrecht, C-I-1
[9] Olenhusen, 375 ff., 109 ff.
[10] BVerfGE 47, 46, 78 ff.; 49, 89, 126 ff.
[11] Heidel, S. 82 ff.; Hoffmann-Riem, AK Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 157; Starck, in: M/K/S, Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 93; Klein, Rundfunkrecht und -freiheit, Der Staat 20 (1981), 171, 198f.; allg. zum Regelungsbedarf Scheuner, Rundfunkfreiheit, S. 89
[12] BVerfGE 12, 205 (260); 31, 314 (326, 324 ff.); 57, 295 (320); 73, 118 (152)
[13] v. Sell, S. 44
[14] Hoffmann-Riem, AK Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 140 und 175 f.
[15] Hoffmann-Riem, AK, Art. 5 I, II, Rz. 137
[16] Hoffmann-Riem, AK, Art. 5 I, II, Rz. 15; umfassend für die Definition der Rundfunkfreiheit als funktionelles Grundrecht auch Stock, Medienfreiheit als Funktionsgrundrecht
[17] Starck, in M/K/S, Art. 5 Abs. 1, 2, Rz.68; Klein, Die Rundfunkfreiheit; Scheuner, Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit; Scholz, in: Rundfunk zwischen Bestand und Neuordnung, S. 41
[18] Hoffmann-Riem, AK Art. 5 I, II, Rz.
[19] zum Begriff Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 546 ff.
[20] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 569; Hoffmann-Riem, RuF 1982, 115; eingehend zu dem Problem, auf welcher Ebene "Ausgewogenheit" herzustellen und zu messen sei, Stock, S. 58 ff.
[21] BVerfGE 57, 295 (324); Hoffmann-Riem, Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 174 ff.
[22] BVerfGE 57, 295 (326); Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 544; Hoffmann-Riem, AK Art. 5 Abs. 1, 2, Rz. 169 ff.
[23] Bork, S. 24 ff.
[24] RfStV 1987 Art. 3 und 7; EG-Fernsehrichtlinie, Art. 1 b), c) (Schleichwerbung), d) (Sponsoring), in: MP-Dok II/89, S. 107 ff.; vgl. auch die "Richtlinien für die Werbesendungen des ZDF" vom 17.3.1989, § 1, in: MP-Dok I/89, S. 50
[25] Art. 3 und 7 RfStV 1987, differenziert für die öffentlich-rechtlichen Anstalten und die privaten Veranstalter; ausführlich Bork, Werbung im Programm
[26] zu den Problemen im einzelnen Bork, 100 ff.
[27] vgl. RfStV 1987 Art. 10; EG-Richtlinie
[28] BVerfGE 12, 205, 262; 31, 314, 325; 57, 295, 322; 73, 118, 153; Heidel, S. 158; Stern/Bethge, S. 42 f., 49
[29] BayVGH (JZ 1989, 242 m. Anm. Hoffmann-Riem)
[31] BVerfGE 12, 205
[32] BVerfGE 57, 297
[34] BVerfGE 74, 297 (331 ff.)
[35] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 526
[37] Gesamteinnahmen 1987; Oppermann/Kilian, S. 42
[38] selbst in den USA mit einem Konsumentenmarkt von 200 Millionen Menschen haben sich nur drei nationale Fernsehketten etabliert, Heidel, S. 48
[39] Krüger, Udo: Konvergenz im dualen Fernsehsystem? Programmanalyse 1988, MP 1989, S. 776. Zu derselben Problematik im privaten Hörfunkbereich Bucher/Schröter, MP 8/90, S. 517 ff. (538 f.), die die starke Kommerzialisierung der baden-württembergischen Lokalsender belegen.
[40] Krüger, S. 786 (oben)
[41] Krüger, S. 806
[42] Bucher/Schröter, MP 8/90, S. 517 ff. (538 f.)
[44] Bethge, DÖV 1988, 97 ff.
[45] BVerfGE
[46] Kopper, MP I/89, S. 256
[47] Bork, S. 24
[48] RTL plus erreicht über Kabel und terrestrische Frequenzen inzwischen bereits 60 Prozent aller Haushalte, SAT 1 bisher 57 Prozent. vgl. N.N., Marketing contra Werbers Liebling, in: w&v Special "Film, Funk, Fernsehen & Video", Nr. 34, August 1990, S. 60. Ende 1995 soll die Verkabelung Westdeutschlands mit der Anschließbarkeit von 80 Prozent aller Haushalte abgeschlossen sein; ebd., S. 58
[49] N.N., Marketing contra Werbers Liebling, in: w&v Special "Film, Funk, Fernsehen & Video", Nr. 34, August 1990, S. 58 (60, 5. Sp.); es werden Werbeagenturen zitiert, die von 60 Prozent höheren Kosten für die gleiche Zahl an erreichten Konsumenten ausgehen. Ebenso Karepin, MS 9/90, S. 18
[50] RfStV 1987, Art. 3 IV und V
[51] N.N., Marketing contra Werbers Liebling, in: w&v Special "Film, Funk, Fernsehen & Video", Nr. 34, August 1990, S. 58 (61, 2. Sp.); Karepin, MS 9/90, S. 18
[52] Heidel, S. 153 ff.
[53] vgl. Heidel, S. 155 f.
[55]
Auch der Arbeitskreis Werbefernsehen der Deutschen Wirtschaft (AKW) fordert,
den Öffentlich-Rechtlichen traditionell wohlgesonnen, eine Lockerung
der Werberestriktionen, um ein neues Oligopol der großen Privatsender
zu verhindern; so der AKW-Vorsitzende Hans A. Merkle laut Karepin, MS 9/90,
S.19.
Zu den langfristigen Finanzierungsproblemen
vgl. Kopper, MP I/89, 245, insb. auch zum Problem konstant anspruchsvoller
Programmaufträge bei rückläufigen Finanzmitteln und dem
geringen wirtschaftlichen Spielraum der öffentlich-rechtlichen Anstalten.
[56] BVerwGE 22, 299
[57] Oppermann/Kilian, S. 43 m.w.N.; Badura, Rundfunkfreiheit und Finanzautonomie, S. 18 f.
[58] Bethge, Standort, S. 46
[59] Oppermann/Kilian, 44 f.
[60] kritisch zu dieser "Regierungsnähe" Hoffmann-Riem, JZ 1989, 249
[62] Badura, Rundfunkfreiheit und Finanzautonomie, S. 16
[64] vgl. den Vorlagebeschluß des BayVGH, JZ 1989, 242 (244, Punkt 3.)
[65] so in der abweichenden Meinung zu BVerfGE 31, 314, S. 345
[69] vgl. Ossenbühl, Rundfunkgebührenbefreiung, S. 42 f., 45
[70] Ossenbühl, Rundfunkgebührenbefreiung, S. 47 ff., 55
[72] Bisher hielten sich die Gebührensteigerungen exakt im Rahmen der allgemeinen Steigerung der Lebenshaltungskosten, vgl. TODO
[74] Schneider/Radeck, S.; Heidel, S.
[76] Baden-Württemberg: § X LHO
[77] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 592; vgl. Ossenbühl, Rundfunkfreiheit und Rechtsaufsicht
[78] Ossenbühl, Rundfunkfreiheit und Rechtsaufsicht, S.; Karpen, S.
[79] vgl. den Vorlagebeschluß des BayVGH, JZ 1989, 242
[80] W. Schmidt, Rundfunkgebühr, S. 69 ff., S. 87, S. 90 f.
[81] Kempen, DÖV 1988, 547 (Fußnote 1)
[82] gem. Art. IV EGÄndGKO i.d.F. vom 17.5.1898 i.V.m. Art. 125 GG; vgl. Kempen, DÖV 1988, 547
[83] BVerwGE 75, 318
[84] Stern/Bethge, S. 83 f.; Bethge, DÖV 1988, 97 ff., 100
[85] Kempen, DÖV 1988, 553; vgl. auch Bethge, DÖV 1988,97 ff. (100)
[86] Sponsorenfinanzierte Sendungen sind bei RTL plus 1985 immerhin mit 17% am Gesamtumsatz beteiligt; Bork, S. 13
[87] Herzog in M/D/H/S, Art. 5 Abs. I, II, Rz. 240
[88] BVerfGE 73, 118 (179); 74, 297 (343 f.)
[89] Degenhart, BK Art. 5 Abs. 1 u. 2, Rz. 707
[90] Heidel, S. 31
[91] Zum Beispiel bei den Erfolgen von "Spiegel-TV" oder der in Amerika überraschend erfolgreichen Serie "Twin Peaks"
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